Medien/IT • Bürgerbeteiligung online • Ausgabe 2015.4

Bürgerbeteiligung online – gewusst wie!

Wichtige Vorfragen zur Gestaltung kommunaler Onlinebeteiligung (2)

Öffentlicher Dienst/Personal
Eine klare Kommunikation der realisierbaren Ziele ist entscheidender Erfolgsfaktor jeder Bürgerbeteiligung
Eine klare Kommunikation der realisierbaren Ziele ist entscheidender Erfolgsfaktor jeder Bürgerbeteiligung.

Die verschiedenen Verfahren der Online-Beteiligung, die wir in Teil 1 der Beitragsfolge (PUBLICUS 2015.3, S. 18) in einem kurzen Überblick vorgestellt haben, erweisen sich bei aller Gemeinsamkeit auch als sehr unterschiedlich:

Zum einen unterscheiden sie sich nicht nur thematisch, sondern auch hinsichtlich der Komplexität der jeweils verhandelten politischen Probleme.

So kann die Meldung von Schlaglöchern noch als verhältnismäßig wenig komplexes Problem begriffen werden, doch bereits die Umgestaltung einer als unsicher empfundenen Straßenkreuzung bringt die Notwendigkeit mit sich, verkehrsplanerische Grundkenntnisse, die jeweilige Umgebung und ihre charakteristische Verkehrsnutzung in die Lösung zu integrieren. Eine solche Planung ist deutlich komplexer als die Beseitigung von einfachen Verkehrsärgernissen wie Schlaglöchern. Noch komplexer wird es, je größer das verhandelte Thema ist und je mehr Sachverhalte zu dem Thema in Beziehung stehen. So sind soziale Integration und Inklusion ebenso voraussetzungsvolle politische Themen wie etwa die kommunale Haushaltsplanung.

Neben der Komplexität des politischen Themas unterscheiden sich die Verfahren hinsichtlich eines zweiten Kriteriums, nämlich der Offenheit des Verfahrens.

So bieten Kommunen mit positiver Haushaltsbilanz beispielsweise eher thematisch offene Beteiligungsverfahren an, bei denen Bürger zu einer Vielzahl von Themen und ohne klaren finanziellen Rahmen Vorschläge und Anliegen einbringen können.

Demgegenüber steht ein Verfahren wie „Solingen spart”, in dem die Solinger Bürger Einsparvorschläge zu Konsolidierung des kommunalen Haushalts einreichen konnten. Das Solinger Verfahren ist – etwa verglichen mit dem Frankfurter oder dem Stuttgarter Bürgerhaushalt – sowohl inhaltlich als auch finanziell deutlich weniger offen, da die politischen Handlungszwänge in Solingen sich im gewählten Verfahren widerspiegeln.

Ein drittes Kriterium, anhand dessen sich kommunale Online-Beteiligung charakterisieren lässt, ist die Größe der angesprochenen Teilnehmerschaft. Je höher die Anzahl der möglicherweise Betroffenen bzw. der adressierten Bürgerschaft, desto aufwändiger wird das Verfahren, da die Bürgereingaben stärker strukturiert und begleitet werden müssen. Hierbei ist vor allem die Größe der Kommune relevant, aber auch die Zielsetzung des Verfahrens. Geht es um die Neugestaltung einer Brücke oder um die Diskussion über Verkehrslärm in einem abgegrenzten Areal, so steht zu vermuten, dass sich die direkten Anwohner eher für das Verfahren interessieren (eher geringe Anzahl möglicherweise Betroffener) als bei einem stadtweiten Verfahren etwa zu Haushaltsplanung oder Familienfreundlichkeit (hohe Anzahl möglicherweise Betroffener).

Verfahrensanalyse nach Chancen und Herausforderungen

Anhand der vorgestellten Kriterien lassen sich Verfahren nicht nur beschreiben, sondern auch analytisch hinsichtlich ihrer Chancen und Herausforderungen vergleichen. Dies soll im Folgenden mit Hilfe einer Matrix (siehe Graphik) geschehen, bei der die jeweiligen Enden der Geraden die Extreme beschreiben, die die jeweilige Kategorie ausprägen kann: (a) hohe oder niedrige Komplexität des Themas, (b) große oder geringe Offenheit des Verfahrens und (c) große oder kleine Anzahl von möglicherweise Betroffenen. In der Matrix sind drei fiktive Verfahren einander gegenübergestellt, die sich hinsichtlich der drei betrachteten Kriterien unterscheiden. Der Vergleich der Chancen und Herausforderungen, die sich für die drei fiktiven Verfahren ergeben, soll verdeutlichen, in welchem Spannungsfeld sich kommunale Onlinebeteiligung bewegt. Unterschiede in der Gestaltung und Rahmung eines Verfahrens führen zu unterschiedlichen positiven und negativen Folgen.

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Das Verfahren A:

So ist Verfahren A ein sehr offenes Verfahren, das eine hohe Anzahl möglicherweise Betroffener adressiert und zugleich ein komplexes politisches Problem lösen möchte. Ein Beispiel für ein solches Verfahren könnte ein Online-Dialog zu einer umfangreichen innerstädtischen Neubebauung sein, bei deren Finanzierung verschiedene politische Ebenen involviert sind. Welche Chancen bietet ein solches Verfahren, vor welchen Herausforderungen steht es?

Einerseits bietet das Verfahren die Chance, einen konstruktiven Dialog zwischen einer Vielzahl von Stakeholdern (mit möglicherweise sehr unterschiedlichen Interessen) zu etablieren. Damit kann es eventuell einen schwelenden politischen Konflikt entschärfen bzw. verhindern, dass sich die Fronten verhärten. Im genannten Beispiel könnten etwa die Interessen der Neubaugegner diskutiert und teilweise in die Planung integriert werden. Gleichzeitig bilden die hohe Komplexität des Themas und die hohe Anzahl von potenziell Betroffenen die Grundlage dafür, dass ein solches Verfahren nur schwerlich zu klaren Entschlüssen kommen kann, die sich als eindeutige Ergebnisse in die Handlungslogik von Politik und Verwaltung integrieren lassen. So wäre es im genannten Beispiel wahrscheinlich, dass es nach Abschluss des Online-Verfahrens keinen Konsens darüber gibt, was mit welchen Geldern in welcher Form gebaut werden soll.

Das Verfahren B:

Anders verhält es sich beim Verfahren B, das zwar ebenfalls eine hohe Anzahl möglicherweise Betroffener adressiert, zugleich jedoch unter stärkeren politischen Handlungszwängen steht. Das diskutierte Problem ist deutlich weniger komplex als beim Verfahren A, was es leichter macht, zu klaren Ergebnissen zu kommen. Ein Beispiel könnte hier ein Online-Bürgerhaushalt sein, bei dem die Bürger einzig über Sparvorschläge der Verwaltung abstimmen können ohne eigene Ideen einbringen zu dürfen. Wie im genannten Beispiel führen die politischen Handlungszwänge eher zu einer politischen Konsultation, in der binäre Fragen der Zustimmung oder Ablehnung im Vordergrund stehen. Hier können die Bürger aus der politischen Not eine Tugend machen und etwa Präferenzen hinsichtlich der Sparmöglichkeiten abgeben. Zugleich kann ein solches Verfahren gerade aufgrund seiner geringen Offenheit leicht als Scheinbeteiligung im Sinne Klaus Selles verstanden werden, bei denen die Bürger durch ihre Beteiligung unliebsame politische Entscheidungen (beispielsweise Einsparungen) legitimieren sollen.

Das Verfahren C:

Das Verfahren C behandelt ein eher wenig komplexes Problem mit einer geringen Anzahl von möglichen Teilnehmern – zwei Faktoren, die nicht unbedingt unmittelbar ein Online-Beteiligungsverfahren nötig machen. Schließlich ist die Erstellung, Bekanntmachung und schließlich auch Pflege einer Online-Beteiligungsplattform ein ressourcenintensives Unterfangen.

Die Initiatoren können sich eventuell den Vorwurf anhören, sie hätten mit Kanonen auf Spatzen geschossen. Dennoch bietet gerade solch ein Verfahren auch große Chancen für die jeweilige Kommune, sich bürgernah und innovativ zu zeigen und den Dialog mit den Bürgern zu fördern.

Ein Beispiel für ein solches Verfahren könnte eine internetbasierte Konsultation zur Neugestaltung eines Fahrradstraßen-Abschnitts sein, der vor allem unmittelbare Anwohner betrifft. Hier könnten etwa multimediale und interaktive Darstellungswerkzeuge verschiedene Planungsoptionen für die Bürgern anschaulich machen.

Die Chance: Stärkung des Dialogs von Verwaltung, Politik und Bürgern

Aus den drei skizzierten Beispiel-Verfahren wird deutlich, dass kommunale Online-Beteiligung sich nicht nur in einem Spannungsfeld unterschiedlicher Erwartungen bewegt, sondern auch und gerade die Ausgestaltung und der Kontext des Verfahrens sich auf Chancen und Herausforderungen von kommunaler Online-Beteiligung auswirken.

Als wesentliche Chancen dieser Art von Beteiligung erscheint die Möglichkeit, Bürger niedrigschwellig und zeitlich flexibel zu beteiligen und dabei diverse multimediale Informationen oder kommunale Angebote zu verlinken bzw. einzubinden. Zugleich ist die Kommunikation vieler mit vielen möglich, was bei Präsenzveranstaltungen nur sehr eingeschränkt realisierbar ist.

Durch frühzeitige Beteiligung und Information der Bürger lassen sich politische Konflikte entschärfen und/oder zukünftige Konflikte vermeiden. Generell kann der Dialog zwischen Verwaltung, Politik und Bürgern gestärkt werden, und zwar insbesondere dann, wenn Verwaltung und Politik engagiert und offen am Verfahren teilnehmen.

Die Herausforderung: Komplexität der diskutierten Themen

Demgegenüber bringt kommunale Online-Beteiligung jedoch auch Herausforderungen mit sich. Als wichtigste Herausforderung kann die Komplexität der diskutierten Themen gelten. Zu komplexe Themen führen (a) entweder zu Diskussionen, die nur einem Bruchteil der relevanten Themenaspekte gerecht werden und damit zu Ergebnissen führen, die von Seiten der Politik als wenig anschlussfähig empfunden werden. Zu komplexe Themen können (b) auch dazu führen, dass sich nur ein sehr kleiner Ausschnitt der Bevölkerung beteiligt, der bereits Vorwissen und klare Interessen in die Diskussion einbringt. Die geringen Teilnehmerquoten und die geringe soziodemographische Repräsentativität der Teilnehmer führen dann oft dazu, dass die Politik die Ergebnisse für nicht verallgemeinerbar hält und dementsprechend nicht umsetzt. In beiden Fällen kann öffentlich der Eindruck der Scheinbeteiligung entstehen.

Grundsätzlich gilt Online-Beteiligung als vergleichsweise kostengünstige Beteiligungsform, schließlich ist die Hardware meist bereits vorhanden und Raummiete, Verpflegung der Teilnehmer und ähnliche Kostenfaktoren fallen weg. Allerdings wird dabei oft übersehen, dass die Etablierung eines Online-Verfahrens sehr ressourcenintensiv ist, etwa hinsichtlich der Öffentlichkeitsarbeit zur Bekanntgabe des Verfahrens oder der Betreuung des Verfahrens (Moderation, Informationsaufbereitung, Gestaltung). Oft unterschätzt wird die Bedeutung einer umfassenden Rechenschaftslegung nach Abschluss der Beteiligungsphase (die ebenfalls ressourcenintensiv ist).

Die Herausforderung: Unklare Kommunikation der Akteure

Dies führt zur letzten großen Herausforderung kommunaler Online-Beteiligung, die in einer unklaren Kommunikation der initiierenden Akteure liegt. Wie bereits skizziert, bringen Verwaltung, Politik und Bürgerschaft sehr unterschiedliche Erwartungen in das Verfahren ein. Diese unterschiedlichen Startpunkte zeigen sich insbesondere dann als Problem, wenn das Verfahren nicht klar entlang der Zielsetzung der Initiatoren entworfen ist und beispielsweise offene und interpretationsbedürftige Ergebnisse zu einem Zeitpunkt hervorbringt, zu dem die Politik bereits unter konkretem Entscheidungsdruck steht. In diesem Fall finden die Bür- gereingaben meist keinen Widerhall in der politischen Entscheidungsfindung, und beide Seite ziehen ein resigniertes Fazit: die einen, weil sie ihre Mühe und ihr Engagement nicht gewürdigt sehen (Bürger), die anderen, weil ein ressourcenintensives Instrument Ergebnisse hervorgebracht hat, die nicht ihren Erwartungen entsprechen und die sie unter Rechtfertigungsdruck stellen (Politik, Verwaltung). Dem entgegenwirken können Politik und Verwaltung, indem sie keine falschen Hoffnungen wecken und das Verfahren als das darstellen, was es ist: ein konsultatives, kaum formalisiertes Beteiligungsverfahren. Darüber hinaus sollten Verfahren von ihrem Ergebnis her geplant werden und eine detaillierte Rechenschaftslegung zu den Bürgereingaben erfolgen.

Hinweis der Redaktion: Den vollständigen Aufsatz mit allen Literatur-Fundstellen finden sie in Heft 4/2014 (Politik und Internet) der Reihe „Der Bürger im Staat” der Landeszentrale für politische Bildung Baden-Württemberg.


Alma Kolleck