Europa/Internationales Recht • Beihilfen • Ausgabe 2015.2

Staatliche Beihilfen im Hafensektor

Läutet die Europäische Kommission die nächste Prüfrunde ein?


Wohin geht die Reise? Die derzeitige rechtsunsichere Situation für Häfen bedarf dringend einer Lösung.

In den letzten Jahren hatte sich die Europäische Kommission intensiv den Flughäfen zugewandt und dort Beihilfen nicht nur zugunsten von Luftverkehrsgesellschaften und für den Betrieb von Flughäfen, sondern auch bei der Errichtung ihrer Infrastruktur angenommen. Die konsequente Anwendung des Beihilfenrechts in diesem Sektor hat sie mit ihren neuen Flughafenleitlinien bekräftigt, die 2014 in Kraft getreten sind (ABl. C 99 vom 04. 04. 2014, S. 3).

Seit 2009 kontrollieren die europäischen Wettbewerbshüter auch vermehrt die öffentliche Finanzierung von Häfen. Gleichwohl gibt es bislang keine zufriedenstellende Regelung in diesem Bereich. Dies liegt zum einen daran, dass sich bei den Häfen die Problematik der Infrastruktur-Duplizierungen nicht in demselben Maße stellt wie bei den Flughäfen. Nach Aussage des früheren EU-Wettbewerbskommissars Joaquin Almunia hat sich die Zahl der Airports in Europa im Zeitraum 2005–2014 verdoppelt. Mangels derartiger Doppelstrukturen jedenfalls von unmittelbar miteinander konkurrierenden Häfen sollte der Handlungsbedarf dort auch aus Sicht der Kommission weniger groß sein.

Zum anderen macht die Heterogenität der Häfen eine Regelung komplizierter. So gibt es bereits maßgebliche Unterschiede zwischen See- und Binnenhäfen. Zudem bestehen Häfen aus verschiedenen Infrastrukturen, für die eine verbindliche Definition bislang fehlt und die wohl unterschiedlich bewertet werden müssen: Hafenzugangs- und Schutzinfrastruktur (z. B. Zugangskanäle, Deiche, Wellenbrecher), terminalnahe Hafeninfrastruktur (z. B. Werften, Liegeplätze) und Suprastruktur (z. B. Gebäude, Kräne). Eine weitere Besonderheit ist auch die Hafenorganisation, die sich von der Zwei-Ebenen-Struktur von Flughäfen (Flughafenbetreiber und Nutzer) unterscheidet. In Häfen gibt es, jedenfalls wenn sie nach dem in Deutschland vorherrschenden sog. Landlord-Modell organisiert sind, d. h. sich in öffentlicher Trägerschaft befinden, aber in privatrechtlicher Form betrieben werden, drei Ebenen:

  • die sog. Hafenbehörde,

  • die Erbringer von Hafendienstleistungen (Güterumschlag, Schleppen etc.) und

  • die Hafennutzer (Reedereien).

Der größte Unterschied besteht aber bei den verschiedenen Tätigkeiten. Zwar ist Hauptaufgabe vieler Häfen neben dem Passagiertransport der Güterumschlag, aber dieser stellt – je nach Ware – unterschiedliche Anforderungen an die Infrastruktur: so setzt Stückgut (z. B. Container) andere Beförderungssysteme voraus als Massengut (z. B. Kohle) oder Flüssigkeiten (z. B. Chemikalien). Daneben können Häfen noch andere Funktionen erfüllen, wie die Lagerung von Waren, den Bau von Schiffen oder den Fährverkehr.

Beihilfen zugunsten von Häfen

„Beihilfen für Infrastrukturinvestitionen gelten nicht als staatliche Beihilfen […], wenn der Staat allen betroffenen Betreibern freien und gleichen Zugang zur Infrastruktur bietet”, so lauten die Seeverkehrsleitlinien der Kommission von 2004 (ABl. C 13 vom 17. 1. 2004, S. 3), die Regelungen zu Beihilfen für Reedereien enthalten und nach wie vor gelten. Diese Linie verfolgt die Kommission jedoch nicht mehr. Wie auch in anderen Bereichen ist ihr neuer Ansatzpunkt, dass aus dem wirtschaftlichen Charakter der Nutzung der Infrastruktur die wirtschaftliche Natur ihrer Errichtung folgt (bestätigt durch die Unionsgerichte in der Rechtssache Flughafen Leipzig-Halle, T-443/08, 455/08 und C-288/11 P). Im Hafenbereich leitete die Kommission den Wendepunkt bereits 2009 mit der Entscheidung Hafen von Ventspils (C 39/2009) ein, in der sie u. a. die Vertiefung des Hafenbeckens unter Verweis auf das Urteil des Gerichtshofs in der Rechtssache Aéroport de Paris (C-82/01 P) aus dem Jahr 2002, das zum Betrieb eines Flughafens ergangen war, im Ergebnis als wirtschaftliche Tätigkeit und mithin als Beihilfe ansah. Diese Beschlusspraxis setzte sie fort und konstatierte in ständiger Praxis unter Bezugnahme auf Aéroport de Paris – und später unter Verweis auf das Urteil Flughafen Leipzig-Halle – den wirtschaftlichen Charakter von Infrastrukturerrichtungen in See- und Binnenhäfen. Diese Ausdehnung des Beihilfebegriffs wird u. a. deshalb kritisiert, da für solche Maßnahmen erhebliche Kapitalinvestitionen vonnöten sind, weshalb sie oft über lange Zeit unrentabel sind und von Privaten gar nicht durchgeführt werden (Marktversagen).

Die Förderung einer Infrastrukturmaßnahme wird in der Kommissionspraxis dann nicht als Beihilfe gewertet, wenn sie eine hoheitliche Tätigkeit darstellt (z. B. Hafenpolizei, Zoll, Sicherheit des Schiffsverkehrs). Zur Abgrenzung von wirtschaftlichen Tätigkeiten stellt die Kommission in einer Einzelfallbetrachtung darauf ab, ob die Maßnahme ein wesentlicher Teil der wirtschaftlichen Tätigkeit ist. So sah sie Umweltschutzmaßnahmen als in Verbindung mit der wirtschaftlich nutzbaren Infrastruktur stehend und damit als wesentlichen Teil an (SA.34940 – Hafen von Augusta), während sie den Bau eines neuen Gebäudes für Hafenverkehr und Passkontrolle als nicht wesentlich bewertete (SA.35738 – Hafen von Katakolo). Ob hierdurch eine objektive Abgrenzung möglich ist, lässt sich bestreiten.

Weitere Beihilfen im Hafenbereich

Für die Hafendienstleister und Hafennutzer gilt, dass wirtschaftliche Vorteile im Sinne einer indirekten Beihilfe nur ausgeschlossen werden können, wenn sie den Marktpreis für die Nutzung zahlen, wobei die Kommission mittlerweile eine Vollkostendeckung verlangt. Mangels Vollkostendeckung kann die Begünstigung nur auf das notwendige Minimum beschränkt werden, indem ein offenes und diskriminierungsfreies Bietverfahren durchgeführt wird, bei dem das wirtschaftlichste Angebot ausgewählt wird. Die Ermittlung des Marktwertes der Nutzungsüberlassung über Wertgutachten wird nicht als ebenso sicher angesehen. Für Reedereien kann eine Begünstigung ausgeschlossen oder jedenfalls so gering wie möglich gehalten werden, wenn ihnen der gleiche und diskriminierungsfreie Zugang zur Infrastruktur gewährt wird und sie den Marktpreis zahlen. Zu dessen Bestimmung kommt ein Vergleich mit anderen Häfen (benchmarking) in Betracht. Wenn bereits der Terminalbetreiber aufgrund einer ordnungsgemäßen Ausschreibung keinen oder nur einen geringen Vorteil erhalten hat, ist dies ein Indikator dafür, dass auch die Hafennutzer keinen oder nur einen geringen indirekten Vorteil erhalten, da der private Terminalbetreiber seinen Preis aufgrund ökonomischer Erwägungen festlegt (SA.37402 – Freihafen von Budapest, Rn. 45; SA.38302 – Hafen von Salerno, Rn. 47). Ist der Hafendienstleister oder Nutzer begünstigt und liegen auch alle weiteren Voraussetzungen einer Beihilfe vor, bedarf die Beihilfe einer Rechtfertigung.

Mögliche Rechtfertigungen

Im Ergebnis hielt die Kommission die Infrastrukturfinanzierungen in Häfen – soweit ersichtlich – bislang immer als vereinbar mit dem Binnenmarkt. Sie verfährt dabei großzügiger als bei Flughäfen, was zum einen daran liegt, dass Häfen für ein effizientes und nachhaltiges Transportnetzwerk essentiell sind, und zum anderen daran, dass sie aufgrund ihrer unterschiedlichen Tätigkeitsgebiete oft nicht direkt miteinander im Wettbewerb stehen.

Die unterschiedliche Bedeutung von See- und Binnenhäfen für Wirtschaft und Verkehr spiegelt sich im Rahmen der Rechtfertigung in den verschiedenen Rechtsgrundlagen wider. Binnenhäfen gehören zum sog. Landverkehr, dessen staatliche Förderung vorrangig anhand von Art. 93 AEUV zu bewerten ist. Die Kommission stützt sich dabei auf die Erfordernisse der „Koordinierung des Verkehrs”. Der Koordinierungsbedarf hat sich zwar durch die Liberalisierung des Landverkehrs erheblich verringert, die Kommission geht jedoch von Koordinierungsschwierigkeiten bei den Verbindungen zwischen den verschiedenen Verkehrsnetzen aus. Das Ziel von gemeinsamem Interesse ist eine sinnvolle Aufgabenverteilung und eine reibungslose Zusammenarbeit unter den Verkehrsträgern und die weitere Integration der Binnenschifffahrt in den multimodalen Beförderungsketten bei gleichzeitiger Verringerung der Straßennutzung (SA.34501 – Ausbau des Binnenhafens Königs Wusterhausen/Wildau).

In Bezug auf Seehäfen stellt die Kommission dagegen häufig auf Art. 107 Abs. 3 lit. c AEUV ab und sieht als Ziele von gemeinsamem Interesse beispielsweise die Erhaltung und Modernisierung von Infrastruktur zur Kapazitätssteigerung, zur Verbesserung der Sicherheit für große „new generation”-Kreuzer sowie zur Errichtung eines integrierten und intelligenten Logistiksystems in der EU. Weitere Maßnahmen im gemeinsamen Interesse sind nachhaltige Projekte, wie der Aufbau von Infrastruktur für alternative Kraftstoffe (SA.37322 – Alternative Stromversorgung von Kreuzfahrtschiffen im Hamburger Hafen).

Insgesamt kann zur Rechtfertigung auf den Aufbau des transeuropäischen Verkehrsnetzes (TEN-V) abgestellt werden (SA.38048 – Hafen von Patras). Ein wichtiger Meilenstein der europäischen Hafenpolitik war der Erlass der sog. TEN-V-Verordnung Ende 2013 (Verordnung Nr. 1315/2013, ABl. L 348 vom 20. 12. 2013, S. 1). Darin legt die EU das multimodale Kernnetz bestehend aus neun Verkehrskorridoren fest, welches bis 2030 vollendet werden soll. Dieses wird ergänzt durch ein umfassendes Zubringernetz (das Gesamtnetz), das bis 2050 fertiggestellt werden soll. Im Unterschied zu Flughäfen ließ die Kommission hier auch bereits Beihilfeintensitäten von 100 % zu, solange die Finanzierungslücke nicht überschritten war (SA.38048 – Hafen von Patras, weil der Hafen einer der wichtigsten Verkehrskorridore im TEN-V ist).

Eine Rechtfertigung könnte ebenso über die Regelungen für Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse (DAWI) erfolgen. Das Vorliegen einer DAWI wird mitunter angenommen (z. B. für die Sicherstellung des Zugangs zur Infrastruktur). Hierfür sprechen auch das grundsätzliche Marktversagen und das allgemeinwohlorientierte Element der Wirtschaftsförderung. Die Kommission hat die Anwendung von Art. 106 Abs. 2 AEUV zwar bislang nicht ausgeschlossen (C 21/2009 – Hafen von Piräus), ist dieser Linie allerdings auch nicht gefolgt. Einzige Regelung in diesem Bereich ist der sog. DAWI-Beschluss (Beschluss 2012/21/EU, ABl. L 7 vom 11. 1. 2012, S. 3), wonach Ausgleichsleistungen für die Erbringung von DAWI bei Seeverkehrshäfen, deren Verkehrsaufkommen höchstens 300.000 Passagiere pro Jahr beträgt, von der Pflicht zur Anmeldung bei der Kommission befreit sind. Diese Regelung berücksichtigt jedoch weder Güter- noch Binnenhäfen und ist wohl nur für sehr kleine Passagierhäfen bestimmt. Ungeklärt ist, ob Güterhäfen darunter fallen könnten, da diese nicht durch die Passagierschwelle beschränkt sind.

Regelungen zur Hafenfinanzierung

Momentan können Hafenbeihilfen meist nur nach Einzelanmeldungen durch die Kommission genehmigt werden. Daher wird gefordert, für mehr Rechtssicherheit zu sorgen und Häfen jedenfalls für bestimmte Projekte von der Anmeldepflicht zu befreien. Die Erarbeitung von Leitlinien zu Beihilfen für Häfen fällt der Kommission erkennbar schwer und steht bis heute aus, obwohl sie in ihrer Mitteilung über eine europäische Hafenpolitik (KOM(2007) 616, S. 10) solche bereits für 2008 in Aussicht stellte. Eine Staffelung von Beihilfehöchstintensitäten anhand des Passagieraufkommens wie in den Flughafenleitlinien kommt in den zukünftigen Leitlinien nicht in Betracht, da dies den Güterumschlag nicht berücksichtigen würde.

Die Hoffnung, dass eine Regelung zu Hafenbeihilfen in der neuen AGVO (Allgemeine Gruppenfreistellungsverordnung Nr. 651/2014, ABl. L 187, 26. 6. 2014, S. 1) erfolgt, hat sich nicht erfüllt. Nach der im Juli 2014 in Kraft getretenen AGVO beabsichtigt die Kommission aber, bis Dezember 2015 Kriterien für Hafeninfrastrukturen zu entwickeln (Erwägungsgrund 1). Es bleibt abzuwarten, ob dieser Zeitplan eingehalten werden kann.

Umstritten ist ferner die Transparenz der öffentlichen Finanzierung von Häfen und des Hafengeldes, das die Hafennutzer dem Hafenbetreiber zahlen. Hierzu hat die Kommission 2013 einen Vorschlag für eine Verordnung (KOM 2013/296) veröffentlicht, in der sie eine umfassende Buchführungs- und Bereithaltungspflicht hinsichtlich erhaltener öffentlicher Mittel vorsieht. Dabei unterscheidet sie nicht zwischen den unterschiedlichen Hafeninfrastrukturen und nimmt auch eine Unterrichtungspflicht bei der Finanzierung der allgemeinen Hafeninfrastruktur an. Hier wird teilweise eine Präzisierung des Beihilfebegriffs und die Ausnahme der allgemeinen Hafeninfrastruktur als Nicht-Beihilfe von den Transparenzpflichten gefordert. Die Verordnung enthält zudem Vorschriften zur Festsetzung von Hafendienste- und Hafeninfrastrukturentgelten. Hieran wird kritisiert, dass dies ein einheitliches Preissystem schaffe, das dem Zweck des autonomen Handelns der Häfen widerspreche.

Steuerbegünstigungen für Häfen

Besonders im Fokus der Brüsseler Wettbewerbsbehörde waren zuletzt nationale Regelungen, die Häfen steuerlich begünstigen. Gegen die Niederlande wurde ein förmliches Prüfverfahren eingeleitet, in dem die Befreiung der niederländischen Häfen von der Körperschaftsteuer näher untersucht wird (Eröffnungsbeschluss vom 09. 07. 2014, SA.25338). Die Kommission ist im Einklang mit ihrer bisherigen Praxis der Ansicht, dass Steuerbegünstigungen nur dann nicht selektiv und damit keine Beihilfen sind, wenn sie durch den inneren Aufbau des Steuersystems gerechtfertigt werden. Aber nicht nur die Niederlande müssen gegenüber der Kommission Rechenschaft ablegen. Auch Belgien, Frankreich und Deutschland haben Fragenkataloge im Rahmen von Voruntersuchungen erhalten.

Ausblick

Die derzeitige rechtsunsichere Situation für Häfen ist unbefriedigend und vor dem Hintergrund der Einmischung der EU in innerstaatliche Planungsaufgaben dringend lösungsbedürftig. Bislang hat die Kommission in den Beihilfeverfahren letztlich die Entscheidung der jeweiligen Mitgliedstaaten akzeptiert und die staatliche Finanzierung als mit dem Binnenmarkt vereinbar angesehen. Ob sie die Mitgliedstaaten auch hinsichtlich der Steuerbegünstigungen ihrer Häfen so glimpflich davonkommen lässt, steht offen. Im Rahmen ihrer Gesetzgebungsvorhaben sollte die Kommission berücksichtigen, dass See- und Binnenhäfen nicht nur in dem TEN-V eine wichtige Rolle einnehmen, sondern generell positive Auswirkungen auf Verkehr und Wirtschaft haben, und daher über angemessene Freistellungsmöglichkeiten nachdenken.


Prof. Dr. Robin van der Hout, Anja Köhler