Öffentliche Unternehmen • Beteiligungsmanagement • Ausgabe 2014.7

Balance von Gemeinwohl und Ökonomie

Zentrale Aspekte eines zukunftsgerichteten Beteiligungsmanagements

Modernes Beteiligungsmanagement hält Gemeinwohl und Ökonomie so weit als möglich im Gleichgewicht.
Modernes Beteiligungsmanagement hält Gemeinwohl und Ökonomie so weit als möglich im Gleichgewicht.

Öffentliche Unternehmen stehen zunehmend unter dem Druck, einerseits zum Gemeinwohl beizutragen und andererseits wirtschaftlich zu sein. Um diesem Anspruch nachkommen zu können, fanden in den vergangenen Jahren vielerorts umfassende Restrukturierungsmaßnahmen statt. Die klassische Beteiligungsverwaltung wurde um betriebswirtschaftliche Methoden ergänzt und entwickelte sich hin zu einem komplexen Beteiligungsmanagement. Wenngleich betriebswirtschaftliche Aspekte eine wichtige Komponente zur Erreichung der kurz- bis mittelfristigen und auf die Kerntätigkeit der Organisation ausgerichteten Leistungsziele darstellen, sollte fortlaufend überprüft werden, ob die Verfolgung von Leistungszielen auch zur Realisierung der langfristig angestrebten und zum Gemeinwohl beitragenden Wirkungsziele führt. Unter der wissenschaftlichen Leitung von Univ.-Prof. Dr. Michèle Morner und Prof. Dr. Ulf Papenfuß sowie der Moderation von Rudolf X. Ruter diskutierten im Rahmen der 2. Speyerer Tagung zu Public Corporate Governance vom 28. bis zum 29. April 2014 Experten aus öffentlicher Verwaltung und Wissenschaft über Best Practices und Entwicklungsperspektiven im öffentlichen Beteiligungsmanagement.

Aus den Diskussionsbeiträgen kristallisierten sich drei wesentliche Aspekte für ein erfolgreiches und zukunftsgerichtetes Beteiligungsmanagement heraus, die zugleich darauf ausgerichtet sind, einen Beitrag zu den am Gemeinwohl orientierten Wirkungszielen zu leisten:

  • Erfolgsversprechende Vergütungsstrukturen von Geschäftsführern öffentlicher Unternehmen

  • Qualifizierte Aufsichtsratsarbeit

  • Sinnvolle Verankerung des Beteiligungsmanagements in der öffentlichen Verwaltung

Erfolgsversprechende Vergütungsstrukturen von Geschäftsführern öffentlicher Unternehmen

Ein wichtiger Aspekt des Beteiligungsmanagements ist die Steuerung und Motivation von Vorständen und Geschäftsführern aller Beteiligungsgesellschaften. In der Praxis lässt sich eine Vielzahl von unterschiedlichen Vergütungsmodellen mit fixen und variablen Anteilen identifizieren. Von der direkten Beziehung zwischen persönlicher Leistung und Vergütungshöhe verspricht man sich eine motivationssteigernde Wirkung bei den Geschäftsführern, die sich wiederum in einem verbesserten Unternehmenserfolg und der Realisierung gemeinschaftlich definierter Ziele niederschlägt. Zielbestandteile können sowohl finanzieller als auch fachlicher bzw. gemeinwohlorientierter Art sein.

Wenngleich die Messung langfristiger, am Gemeinwohl orientierter Ziele im Vordergrund stehen sollte, werden aufgrund zeitlich begrenzter Legislaturperioden meist kurzfristige und leicht messbare Ziele zur Beurteilung einer angemessenen Vergütung vorgezogen. Es besteht jedoch die Gefahr, durch eine falsche Anreizsetzung die intrinsische Motivation zu verdrängen. Um einem solchen Verdrängungseffekt vorzubeugen, sollten Vergütungssysteme so gestaltet werden, dass Freude bei der Arbeit, selbstbestimmtes Handeln und wahrgenommene Fairness verstärkt werden.

Ein derartiger Verstärkungseffekt kann beispielsweise durch die gemeinschaftliche Abstimmung von angemessenen Leistungszielen zwischen Gebietskörperschaft und Geschäftsführer erreicht werden. Moderne Management-Systeme, wie etwa die Verwendung einer Balanced Scorecard, können einen effektiven Weg zur nachhaltigen Messung, Dokumentation und Steuerung von kurz-, mittel- und langfristigen Zielen leisten, wenn sie Aspekte der intrinsischen Motivation und auch gemeinwohlorientierte Wirkungsziele des Unternehmens berücksichtigen. Die Stadt Essen beispielsweise unterscheidet vier Perspektiven der Balanced Scorecard. Für jede Perspektive werden messbare Ziele benannt, die die kurzfristige und langfristige variable Vergütung bestimmen.

Qualifizierte Aufsichtsratsarbeit

Neben der Vergütungsfrage von Vorständen und Geschäftsleitungen aller Beteiligungen ist deren Unterstützung durch entsprechende Aufsichtsräte ein zweiter wichtiger Aspekt. Sieht die Rechtsform des Beteiligungsunternehmens lediglich einen fakultativen Aufsichtsrat vor, sollte die Verankerung eines solchen durch eine entsprechende Regelung in den Gesellschaftsvertrag aufgenommen werden. Aus der Verwaltung entsandte Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter sind mit den verwaltungsinternen Prozessen vertraut und können ihr Fachwissen einbringen. Durch die Berufung von externen Experten in den Aufsichtsrat erhofft man sich zusätzliche privatwirtschaftliche Impulse. Um die Attraktivität eines solchen Aufsichtsratsmandates in öffentlichen Unternehmen für Externe zu steigern, wäre es naheliegend, die Gehälter an die der Privatwirtschaft anzugleichen, so eine der Meinungen unter den Tagungsteilnehmern. Wegen eines knappen finanziellen Spielraums werden diese Mandate jedoch vielerorts als Ehrenämter wahrgenommen, die – insofern keine D&O-Versicherungen abgeschlossen wurden – mit einem hohen privaten Haftungsrisiko verbunden sind, welches nur wenige eingehen möchten. Für die Zukunft empfiehlt es sich, den Fokus auf attraktivitätssteigernde Anreize nicht-monetärer Art zu legen. Bei der Auswahl der Aufsichtsratsmitglieder sollte deren Verbundenheit mit und ihr Interesse am Wohlergehen der Kommune berücksichtigt werden.

Sinnvolle Verankerung des Beteiligungsmanagements in der öffentlichen Verwaltung

Ein letzter wichtiger Aspekt für ein effektives Beteiligungsmanagement ist dessen sinnvolle verwaltungsinterne Verankerung. Es kann entweder zentral in Form eines Stabes bei der Kämmerei oder dezentral bei den Dezernaten bzw. Geschäftsbereichen verortet sein. Die Geschäftseinteilung hängt von unterschiedlichen Faktoren ab, wie zum Beispiel der Größe der Gebietskörperschaft, der Anzahl und Bedeutsamkeit ihrer Beteiligungen und der Relevanz, die man dem Beteiligungsmanagement beimessen möchte. Eine zentrale Lösung – etwa als Stab dem Bürgermeister direkt zugeordnet – bündelt Know-how und beinhaltet die Möglichkeit, einheitliche Standards für alle Beteiligungen zu formulieren. So hat etwa die Stadt Frankfurt am Main ihr Beteiligungsmanagement als eine eigenständige Abteilung innerhalb der Stadtkämmerei zentralisiert, deren Mitarbeiter und Mitarbeiterinnen über unterschiedliche Fachexpertisen in Bereichen wie Recht, Betriebswirtschaft und Verwaltung verfügen. Alternativ ermöglicht eine dezentrale Lösung durch die fachliche Nähe der einzelnen Dezernate zu ihren Beteiligungen, Synergiepotenziale zwischen den Unternehmen zu erkennen und auszuschöpfen. Sollen Bereiche, wie beispielsweise das Finanzwesen, zentral gesteuert und gleichzeitig andere Managementaufgaben von der Fachverwaltung wahrgenommen werden, kann eine Mischform aus zentraler und dezentraler Lösung vielversprechend sein. Diese Steuerungsvariante hat zum Beispiel die Stadt Mannheim gewählt. Ihr strategisches Beteiligungsmanagement beschäftigt sich mit der Entwicklung des Gesamtportfolios und ist als eigenständige Organisationseinheit direkt dem Oberbürgermeister zugeordnet. Aufgabe der Dezernate ist hingegen die fachliche Steuerung der ihnen unterstellten Beteiligungen.

Fazit

Der Beitrag veranschaulicht, dass ein modernes Beteiligungsmanagement vor der Herausforderung steht, einerseits wirtschaftlich zu handeln, ohne auf der anderen Seite Gemeinwohlinteressen außer Acht zu lassen. Diese teilweise gegenläufigen Ziele können nicht immer in gleichem Maße maximiert werden, weshalb die Praxis zwischen dem Zielerreichungsgrad beider abwägen muss. Im Rahmen des Aufsatzes wurden wichtige Aspekte dargestellt, die dazu beitragen, zwischen diesen gegensätzlichen Interessen zu vermitteln.

Der fortlaufende Austausch bei der Speyerer Tagungsreihe zu Public Corporate Governance bietet eine wichtige Plattform für Wirtschaft und Wissenschaft. Die 2. Speyerer Tagung zu Public Corporate Governance zeigte, dass sich anhand von Good-Practice-Beispielen einzelner Gebietskörperschaften und der wissenschaftlichen Diskussion innovative und praxisnahe Konzepte, Methoden und Instrumentarien identifizieren lassen.

Die 3. Speyerer Tagung zu Public Corporate Governance wird vom 13. bis 14. April 2015 stattfinden.


Michèle Morner, Markus Wojtczak, Bettina Klimke