Parlament/Wahlen/Parteien • Italiens Wahlsystem • Ausgabe 2014.6

Mehrheitsprämie und Mandatsausgleich

Verfassungsrichter in Rom misten einen "Saustall" aus

lila lang

Die närrischen Zeiten sind vorbei: Kehraus im "porcellum" ("Saustall") des italienischen Wahlsystems.

Es sind die Italiener selbst, die ihr bisheriges Wahlrecht mit Verachtung gestraft und deshalb als "porcellum" bezeichnet haben. Und das kann man nur mit Schweinerei, Ferkelei oder Saustall übersetzen. Die Verhältniswahl der politischen Parteien ist nun einmal kein Mehrheiten bildendes Wahlsystem, die relative Mehrheit deshalb der Regelfall. Und das ist der große "Pferdefuß" des Verfahrens. Der Regierung Berlusconi gelang jedoch die "Schweinerei", sich in diesem allgemein bevorzugten System einen Vorsprung zu verschaffen und die relative durch eine "Mehrheitsprämie" in die absolute Mehrheit zu verwandeln. Die Zahl der Mandate wurde nach der Wahl bei der stärksten Partei einfach auf 54 % der Sitze im Parlament aufgestockt. Eine gesonderte Wahlhandlung des Wahlvolkes gab es für diese aus der Luft gegriffene Mehrheitsbeschaffung nicht.

Missbrauch abgestellt

Nicht genug mit dieser empörenden "Schweinerei"; die Wahlberechtigten in Italien konnten auch die alles entscheidende Platzierung der Bewerber in den Listen nicht beeinflussen. Wer einen aussichtsreichen Listenplatz bekam, wurde in den Hinterzimmern der Macht von der Parteispitze allein entschieden. Und Berlusconi schreckte nicht davor zurück, auf diese Weise sogar Models aus der Modebranche in das Parlament zu hieven. Beiden Missbräuchen hat der Corte Costituzionale mit seiner Entscheidung Nr. 1 vom 13. 01. 2014 den Garaus gemacht.

Das Italienische Verfassungsgericht (itVerfG) hat seinen Sitz im Palazzo Consulta auf dem Quirinal in Rom. Die 15 Richter des Palazzo stellten sich auf die Seite des Wahlvolkes, verwarfen das porcellum und hielten in ihrer Urteilsbegründung fest, es fehle "der Gesamtheit der gewählten Parlamentarier ohne jede Ausnahme die Unterstützung der persönlichen Ernennung durch die Bürger". Das Urteil wirkte wie ein Donnerschlag (Vgl. dazu auch Francesco Palermo, www.verfassungsblog.de). Die Richter in der Consulta haben jedoch keine Wahlwiederholung angeordnet, also das eigentlich verfassungswidrig entstandene Parlament nolens volens akzeptiert. Die Stunde der Wahrheit schlägt demnach erst zur nächsten Wahl. Falls überhaupt werden sich jedoch die politischen Parteien auf ein neues Wahlrecht nur dann verständigen, wenn sie sich davon einen Vorteil versprechen. Und den schloss das Urteil ja gerade aus.

Keine Legitimation durch die Wähler

Ohne gültiges Wahlrecht keine Neuwahl. Um der drohenden Anarchie zu entgehen, griff der neue Regierungschef Matteo Renzi wie ein Ertrinkender nach dem Strohhalm. Ausgerechnet mit Berlusconi tat sich Renzi zusammen und vereinbarte mit ihm – dem Consulta zum Trotz! – wenn auch in kosmetisch modifizierter Fassung an der "Mehrheitsprämie" grundsätzlich festzuhalten. Zu diesem Preis konnte die Gefahr zwar gebannt werden, dass die Legislaturperiode endet, ein gültiges Wahlrecht aber fehlt. Trotzdem werden Tage kommen, von denen der Prophet sagt: "Sie gefallen mir nicht!" Denn bleibt das porcellum, könnte der Corte Costituzionale in der nächsten Runde nicht nur das neue Wahlrecht, sondern auch die nächste Wahl verwerfen.

Das Urteil des ItVerfG in Rom weist über das Land hinaus. Mandatsaufstockung und geschlossene Listen gibt es nicht nur in Italien, sondern auch in Deutschland. Beides zwar in anderer Spielart, die in ihrem verfassungswidrigen Kern jedoch in beiden Punkten vergleichbar ist. Eine ohne konkrete Wahlhandlung herbeigeführte Mandatsvermehrung ist der Volksherrschaft fremd. Volksvertreter werden vom Volk und nur vom Volk gewählt. Art. 38 Grundgesetz ordnet es unmissverständlich an: "Die Abgeordnete werden (…) gewählt". Niemand kann daher ohne konkrete Wahlhandlung an den Wählern vorbei gleichsam durch eine Hintertüre in das Parlament gemogelt werden.

Das Verfassungsgericht in Karlsruhe hat es ausdrücklich bestätigt, Abgeordneter könne man nicht durch Ernennung, sondern allein durch Wahl werden (vgl. BVerfG 26. 02. 1998 BVerfGE 97, 317 ff. (319 und 323)). Daraus zogen die Verfassungsrichter in Schleswig-Holstein den nahe liegenden Schluss, es könne nicht mehr Mandate geben als im Parlament Sitze zur Verfügung stünden (vgl. LVerfG/Schleswig-Holstein v. 30. 08. 2010 – Az 3/09 u. 3/10). Das alles bleibt aber Theorie. Die Praxis sieht anders aus. Bei der Bundestagswahl vom 22. 09. 2013 wurden erstmalig auch im Bund sog. "Ausgleichsmandate" eingeführt, die Zahl der Abgeordneten also nachträglich, ohne gesonderte, konkret auf den Ausgleich bezogene Wahlhandlung aufgestockt. Wie in Schleswig-Holstein waren auch in Baden-Württemberg und anderen Bundesländern Ausgleichsmandate schon vorher anzutreffen. Daher wähnte man sich bei der Einführung im Bund auf der sicheren Seite. Doch dem ist nicht so.

Niemand ist befugt, den Willen der Wähler auszugleichen

In Deutschland gilt das duale Wahlsystem mit zwei Stimmen. Erzielt eine Partei in dieser Doppelwahl mit Erst- und Zweitstimme im Wahlgebiet mehr Direktmandate als Listenplätze, wird der sog. "Überhang" der Erst- über die Zweitstimmen-Mandate zu Gunsten der anderen Landesparteien, die ohne Mandatsüberhang blieben, ausgeglichen. Dadurch verschiebt sich aber der Proporz gegenüber den anderen Bundesländern, der bundesweit ebenfalls ausgeglichen wird. Der springende Punkt ist dabei: Für die doppelte Mandatsaufstockung zuerst im Land, dann im Bund, gibt es auf der Seite des Wahlvolkes keine auf den Mandatsausgleich bezogene Wahlhandlung in den Reihen des Wahlvolkes. Ausgleichsmandate sind deshalb verfassungswidrig.

Vor dem in Art. 20 Grundgesetz niedergelegten Prinzip der Volksherrschaft kann die Rechtsfigur des nicht gewählten Abgeordneten keinen Bestand haben. Niemand ist befugt, nach der Wahl den Willen der Wähler nachzubessern oder auszugleichen. Die 29 Abgeordneten, die nach der Wahl v. 22. 09. 2013 ein verfassungswidriges Ausgleichsmandat erlangt haben, müssen den Deutschen Bundestag wieder verlassen (Vgl. dazu auch Hettlage, Publicus 2013.9 und 2013.10).

Es mag bei den Landtagswahlen zum Teil anders sein, bei den Wahlen für den Bundestag in Berlin gehören jedenfalls die geschlossen Listen zum gewohnten Erscheinungsbild. Nach dem Urteil des Palazzo Consulta sind sie fraglicher denn je. Immerhin ordnen § 27 Abs. 5 BWahlG und § 39 Abs. 4, Ziff. 3 BWahlO gleichlautend an, dass wenigstens bei der Nominierung "die Festlegung der Reihenfolge der Bewerber in den Landeslisten in geheimer Wahl erfolgt ist". Zwar steht das – sogar in wortgleicher Ausführung – in Wahlgesetz und Wahlordnung, aber eben nur auf dem Papier. Nicht einmal die Delegierten der Parteien können die Reihenfolge auf den Listen beeinflussen, um von den Wählern gar nicht zu sprechen.

Bei der Nominierung der Kandidaten durch die Delegierten der Parteien wird über die chancenreichen Plätze nicht in ergebnisoffener Sammelabstimmung, sondern von Listenplatz zu Listenplatz voranschreitend in Einzelabstimmung oder z. T. auch in Blockwahl entschieden. Es kann also passieren und passiert oft genug, dass ein Bewerber bei der Nominierung mit weniger Stimmen der Delegierten einen besseren Listenplatz erreicht als ein Mitbewerber, der sich mit einem schlechteren Listenplatz zufrieden geben muss, obwohl er mehr Stimmen erhalten hat als der Besserplatzierte in der Reihenfolge. (Vgl. dazu Hettlage, Wie wählen wir 2013?, S. 139 ff.) Hier wird der Grundsatz der Demokratie: "Mehrheit entscheidet" auf den Kopf gestellt. Die von oben her vorgegebene Reihung steht – contra legem! – sogar schon bei der Aufstellung der Kandidaten von vorne herein fest und kann im eigentlichen Urnengang auch vom Wahlvolk nicht mehr beeinflusst werden.

Dem porcellum in Italien stehen die Verhältnisse in Deutschland also kaum nach. Und was das Verfassungsgericht in Karlsruhe dazu sagt, steht in den Sternen.


Dr. rer. pol. Manfred C. Hettlage