Bau/Boden/Planung • Energiewende und Baurecht • 2014.3

Energiewende und Baurecht

Die gesetzgeberischen Aktivitäten nach Fukushima

Viele Landwirte ernten heute anstelle von Feldfrüchten Strom in Freiflächenanlagen. Manche ernten beides!
Viele Landwirte ernten heute anstelle von Feldfrüchten Strom in Freiflächenanlagen. Manche ernten beides!

Der Reaktorunfall in Fukushima am 11. 03. 2011 hat zu einer spektakulären Wende in der deutschen Energiepolitik geführt. Der zunächst im Vordergrund stehende Ausstieg aus der Atomenergie wurde nach und nach durch weitere Schritte zur verstärkten Förderung erneuerbarer Energien und zum Energiesparen sowie zu einer stärkeren Dezentralisierung der Stromerzeugung und Stromverteilung ergänzt. Dieses Programm hat auch zu umfangreichen gesetzgeberischen Aktivitäten geführt. Im Zentrum steht hierbei natürlich das Gesetz für den Vorrang erneuerbarer Energien, das sog. EEG. Es regelt die bevorzugte Einspeisung von Strom aus erneuerbaren Energien in das Netz.

Bei der Anpassung der Gesetzeslage an die Erfordernisse der Energiewende erfolgten aber auch im Baurecht bedeutsame Veränderungen. Anlagen für erneuerbare Energien, seien es Windräder, Solarsysteme oder Biomasseerzeuger, sind bauliche Anlagen im Sinne der Bauordnungen der Länder. Das Baurecht ist ein entscheidendes Tor, durch das Wege für erneuerbare Energien geöffnet und erweitert oder auch versperrt werden können.

Die wichtigste gesetzgeberische Aktivität erfolgte im Bereich des Bauplanungsrechts mit der sog. Klimaschutznovelle vom 22. 07. 2011 (BGBl. I, S. 1509 ff). Ihr folgte die Innenentwicklungsnovelle vom 10. 06. 2013 (BGBl. I, S. 1538 ff). Diese Novellen veränderten das Baugesetzbuch zugunsten der erneuerbaren Energien. Ergänzt werden die Änderungen des Bauplanungsrechts durch Änderungen in den Bauordnungen der Länder, in denen Erleichterungen bei der Genehmigung erneuerbarer Anlagen und bei der Berechnung von Abstandsflächen verfügt werden.

Neuausrichtung von Städtebau und Ortsplanung

Die Grundlagen für das bauliche Geschehen werden zum großen Teil schon in der Bauleitplanung der Gemeinden gelegt. In Flächennutzungsplänen und Bebauungsplänen bestimmen die Gemeinden die Art und das Maß der baulichen Nutzung für die einzelnen Grundstücke, sie legen die Infrastruktur fest und treffen Aussagen zur Nutzung des Außenbereichs. Städtebau und Bauleitplanung geben also langfristige Weichenstellungen vor, die später nicht mehr oder nur unter unverhältnismäßigem Aufwand korrigierbar sind. Der Beitrag der Bauleitplanung zu einer klimaschützenden und energiebewussten Bebauung umfasst die folgenden Handlungsfelder:

  • Verkehrsvermeidung durch Vermeidung der Zersiedlung, Flächensparen und Nutzungsmischung,

  • topographische Lage von Baugebieten,

  • Baukörperstruktur, Dichte, Kompaktheit der Baukörper,

  • Nutzungsmöglichkeit passiver und aktiver Solarenergiegewinne,

  • Energieversorgungskonzepte von Baugebieten.

Zur Bewusstseinsbildung in den politischen Gremien und den Verwaltungen ist es hierbei hilfreich, möglichst frühzeitig ein Energiekonzept zu entwickeln. Dies erfolgt am besten im Rahmen einer informellen Planung, z. B. durch einen Energienutzungsplan, der dann die Basis für spätere rechtlich bindende Steuerungsmöglichkeiten in der Bauleitplanung abgibt.

In das Baugesetzbuch wurden mit der Klimaschutznovelle die für eine klima- und energiebewusste Ortsplanung wichtigen Grundsätze eingearbeitet. In § 1 Abs. 5 Satz 2 BauGB sind der Klimaschutz und die Klimaanpassung als neue Planungsleitsätze eingefügt worden; § 1a Abs. 5 BauGB hebt den Klimaschutz in den Rang eines bei der Abwägung zu beachtenden öffentlichen Belangs. Von hoher Bedeutung ist auch das Gebot zum Flächensparen in § 1a Abs. 2 BauGB, das zusätzlich durch eine ausdrückliche Begründungspflicht bei der Umwandlung bisheriger landwirtschaftlicher oder forstwirtschaftlicher Flächen an Bedeutung gewonnen hat. Einen Weg, um zu einer einvernehmlichen Lösung zwischen Gemeinde, Grundeigentümern und Bauherrn über energetische Fragen zu kommen, eröffnet schließlich der neue § 11 Abs. 1 Satz 2 Nr. 4 und 5 BauGB. Er sieht vor, dass Vereinbarungen über die Nutzung bestimmter Energieformen sowie zur energetischen Qualität von Gebäuden mittels eines städtebaulichen Vertrages getroffen werden können.

Nutzung der Windenergie

Die verstärkte Nutzung der Windenergie gehört zu den Kernbestandteilen der Energiewende. Derzeit werden ca. 10 % des in Deutschland erzeugten Stroms von Windenergieanlagen produziert. Das Potential für Windenergieanlagen an Land ist aber noch lange nicht ausgeschöpft. Allerdings ist der Ausbau der Windenergie nicht überall unumstritten. Die Anlagen sind aus technischen Gründen immer höher geworden und dominieren mit Nabenhöhen bis zu 150 m und mehr weiträumig die Landschaft.

Den baurechtlich entscheidenden Durchbruch hat die Windenergie mit der Aufnahme in den Katalog der privilegierten Außenbereichsvorhaben erreicht (§ 35 Abs. 1 Nr. 5 BauGB). Eine bau- bzw. emissionsschutzrechtliche Genehmigung kann nunmehr nur versagt werden, wenn der konkreten Anlage ein öffentlicher Belang entgegensteht. Solche Belange sind in erster Linie schädliche Umwelteinwirkungen auf Wohnbebauungen in der Nachbarschaft. Das sind beispielsweise mögliche Lärmimmissionen, die die Werte der TA-Lärm überschreiten. Das kann auch die optisch bedrängende Wirkung sein, die von einer Windenergieanlage ausgeht, wobei es einmal um die absolute Höhe der Anlage an sich geht, z. a. aber auch um die ständige Drehbewegung des Rotors. Schließlich sind auch Belange des Orts- und Landschaftsbildes denkbar, die durch eine Windenergieanlage beeinträchtigt werden.

Ein entgegenstehender öffentlicher Belang kann auch aus der Flächennutzungsplanung der Gemeinde resultieren. Nach § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB kann die Gemeinde in ihrem Flächennutzungsplan sog. Konzentrationszonen für Windenergieanlagen ausweisen. Eine solche Ausweisung bedeutet, dass die Gemeinde die Windenergieanlagen an bestimmten Standorten bündeln will und im Übrigen den Außenbereich freizuhalten beabsichtigt. Außerhalb der Konzentrationszonen steht damit den Windenergieanlagen der öffentliche Belang der gemeindlichen Flächennutzungsplanung entgegen.

Ein neues Element für die Genehmigung von Windenergieanlagen könnte aus der Vereinbarung im Koalitionsvertrag von CDU/CSU und SPD kommen, wonach die Länder künftig Mindestabstände zur Wohnbebauung einführen können. Wie, wann und wo diese Vereinbarung umgesetzt wird, ist derzeit noch offen.

Enormer Anstieg der Photovoltaik

Die Erzeugung von Strom und Wärme mittels Photovoltaik ist in den letzten Jahren enorm angestiegen, wobei sogar optimistische Prognosen übertroffen wurden. Ende 2012 waren es bereits 32,38 GW, während die Produktionsleistung der Windenergie bei 29,44 GW lag. Solaranlagen haben im Jahre 2012 ca. 5 % der gesamten Nettostromerzeugung gebracht. Eine Fahrt über das Land bestätigt diese Aussagen. Ganze Dachlandschaften haben sich durch die Photovoltaik verändert und viele Landwirte ernten heute anstelle von Feldfrüchten Strom in Freiflächenanlagen.

Baurechtlich muss bei der Photovoltaik zwischen Freiflächenanlagen und gebäudeabhängigen Solaranlagen unterschieden werden. Freiflächenanlagen sind nur im Rahmen eines Bebauungsplans zulässig. Das wird meist ein speziell auf die Anlage zugeschnittener Bebauungsplan sein, der eine bisherige Außenbereichsfläche in ein Sondergebiet "Solaranlage" umwandelt. Photovoltaikanlagen können aber auch im Bereich eines bereits bestehenden Bebauungsplans errichtet werden, der für diese spezielle Art der gewerblichen Nutzung offen ist, etwa auf nicht bebauten Flächen innerhalb eines Industriegebiets im Sinne der Baunutzungsverordnung.

Für die Neuaufstellung von Bebauungsplänen im bisherigen Außenbereich gelten die allgemeinen Regeln für die Bauleitplanung, wie sie in den §§ 1 ff BauGB niedergelegt sind. Gemeindliche Bauleitpläne müssen sich einmal an die übergeordneten Ziele der Raumordnung und Landesplanung anpassen (§ 1 Abs. 4 BauGB). Das können spezifische Aussagen zu Freiflächenanlagen sein, das können aber auch allgemeine Ziele sein, die sich mit einer nachhaltigen Siedlungsentwicklung auseinandersetzen, etwa das Verbot der Zersiedlung bestimmter Landschaftsteile. Dann müssen bei der Aufstellung eines Bebauungsplans die durch den Plan tangierten öffentlichen und privaten Belange festgestellt und gegeneinander und untereinander gerecht abgewogen werden (§ 1 Abs. 7 BauGB).

Die Liste der möglicherweise tangierten Belange ist lang und umfasst beispielsweise Belange des Natur- und Landschaftsschutzes, der Landwirtschaft, etwa bei hochwertigen landwirtschaftlichen Böden, der Zersiedelung der Landschaft als mögliche Hinderungsgründe, wie auch die Geeignetheit einer Fläche für die Sonneneinstrahlung, die Vorbelastung einer Fläche, etwa bei Konversionsflächen, und die Verfügbarkeit der Fläche als fördernde Belange. Der Bebauungsplan muss die Art der Nutzung festsetzen, wofür im Regelfall ein sonstiges Sondergebiet (Photovoltaik) im Sinne des § 11 Baunutzungsverordnung in Frage kommt. Daneben können im Rahmen des Bebauungsplans auch weitere Festsetzungen entsprechend § 9 BauGB erfolgen, etwa zu Fragen der Überbaubarkeit von Flächen, zu Fragen der Erschließung, zur Höhenentwicklung und zur Umzäunung und Eingrünung der Anlage.

Gebäudeabhängige Solaranlagen werfen eine ganze Reihe baurechtlicher Fragen auf. Dazu gehört die Frage der planungsrechtlichen Zulässigkeit im Bereich vorhandener Bebauungspläne und im unverplanten Innenbereich, die Vereinbarkeit mit gestalterischen Vorschriften und die Vereinbarkeit mit dem Denkmalschutz. Die planungsrechtliche Zulässigkeit in Baugebieten ist durch eine Neufassung des § 14 BauNVO geklärt, die gebäudeabhängige Photovoltaikanlagen (auf dem Dach oder an der Wand) als Nebenanlagen für zulässig erklärt.

Im Außenbereich hat die Klimaschutznovelle 2011 als zusätzlichen Privilegierungstatbestand einen neuen § 35 Abs. 1 Nr. 8 BauGB geschaffen. Danach sind im Außenbereich Vorhaben privilegiert, die der Nutzung solarer Strahlungsenergie in, an und auf Dach- und Außenwandflächen und zulässigerweise genutzten Gebäuden dienen, wenn sie dem jeweiligen Gebäude baulich untergeordnet sind. Die Privilegierung setzt voraus, dass die Solaranlage dem Gebäude untergeordnet ist. Nicht erfasst sind daher Anlagen, deren Flächen über die Dachflächen oder Wandflächen des Gebäudes hinausgehen. Keine Rolle spielt es für die Privilegierung, ob der an oder auf dem Gebäude erzeugte Strom selbst verbraucht oder ganz oder teilweise ins öffentliche Netz eingespeist wird.

Energiequelle Biomasse

Biomasse ist möglicherweise die älteste von Menschen genutzte Energiequelle. Holz und andere pflanzliche Stoffe werden seit jeher als Heizquelle genutzt. Natürlich ist die heutige Energieerzeugung aus Biomasse wesentlich erfindungsreicher. Aus fester, flüssiger oder gasförmiger Biomasse werden heute Wärme, Strom oder Kraftstoff produziert. Problematisch ist allerdings, dass die speziell für Biomassenanlagen erfolgende Produktion von Energiepflanzen immer stärker in Konkurrenz zu herkömmlichen landwirtschaftlichen Nahrungsmittelproduktionen fließt. Auch die durch die Biomasseerzeugung verursachte Vermaisung mancher Landschaften in Deutschland hat kritische Stimmen hervorgerufen. In der Politik gibt es deshalb Tendenzen, die Energieerzeugung durch Biomasse nicht mehr deutlich auszuweiten.

Biomasseanlagen im bebauten Bereich sind eher der Ausnahmefall, da Konflikte mit der umgebenden Bebauung oft vorprogrammiert sind. Theoretisch kann aber eine Biomasseanlage in einer ganzen Reihe von Baugebietstypen nach der Baunutzungsverordnung errichtet werden, da sie bei einer typisierenden Betrachtungsweise als nicht wesentlich störender Gewerbebetrieb einzuordnen ist.

Im Außenbereich sind Biomasseanlagen nach § 35 Abs. 1 Nr. 6 BauGB als privilegierte Vorhaben zulässig. Allerdings ist diese Privilegierung an eine Reihe von eng auszulegenden Datenbestandsmerkmale geknüpft. Das sind:

  • Das Vorhaben muss der energetischen Nutzung von Biomasse im Rahmen eines landwirtschaftlichen oder gartenbaulichen Betriebes dienen.

  • Alternativ kann das Vorhaben auch einem gewerblichen, nach § 35 Abs. 1 Nr. 4 privilegierten Tierhaltungsbetrieb dienen.

  • Das Vorhaben muss in einem räumlich funktionalen Zusammenhang mit dem Betrieb stehen.

  • Die eingesetzte Biomasse muss überwiegend aus dem Betrieb oder überwiegend aus einem Biogas nahe gelegenen Betrieb stammen.

  • Die Kapazität der Anlage darf 2,3 Mio Normkubikmeter Biogas pro Jahr bzw. 2,0 Megawatt Feuerungswärmeleistung nicht überschreiten.

Besondere Aufmerksamkeit verdient hierbei das Tatbestandsmerkmal des räumlich-funktionalen Zusammenhangs mit dem Betrieb. Daraus ergibt sich, dass die Anlage nicht in Form eines solitärstehenden Vorhabens erfolgen darf, sondern an einen vorhandenen land- bzw. gartenbaulichen Betrieb anknüpfen muss. Die enge Beziehung zum Betrieb, die das Gesetz für die Privilegierung voraussetzt, zeigt sich auch in der Forderung, dass die Biomasse überwiegend aus dem Betrieb oder überwiegend aus nahe gelegenen Betrieben stammen muss. Damit beschränkt der Gesetzgeber Kooperationsmöglichkeiten auf den näheren Umkreis und setzt so einer überwiegend überregionalen Anlieferung des benötigten Rohmaterials aus ökologischen und volkswirtschaftlichen Gründen Grenzen, um Biomasse- bzw. Gülle-Tourismus zu unterbinden.

Privilegierte Außenbereichsvorhaben haben einen Anspruch auf Baugenehmigung, es sei denn, es stehen öffentliche Belange entgegen. Neben den in § 35 Abs. 3 BauGB aufgezählten möglichen öffentlichen Belangen, wie Landschaftsschutz, Umweltschutz, Gefahr der Zersiedlung etc., spielt auch bei Biomasseanlagen der öffentliche Belang des gemeindlichen Flächennutzungsplans eine Rolle. Die Gemeinde kann also durch Ausweisung von Konzentrationszonen im Flächennutzungsplan verhindern, dass Biomasseanlagen außerhalb dieser Zonen errichtet werden können. Voraussetzung für die Schaffung von Konzentrationszonen ist ähnlich wie bei der Windenergie, dass die Gemeinde ein nachvollziehbares, für den gesamten Gemeindebereich geltendes planerisches Konzept hat, das der privilegierten Nutzung einen vernünftigen Freiraum einräumt.

Energetische Maßnahmen an Gebäuden

Neben der Ausrichtung der Energiegewinnung auf erneuerbare Energien, hat die Energiewende eine zweite, weniger spektakuläre, aber nicht minder wichtige Seite. Das sind die weitere Entwicklung der Energieeffizienz (siehe hierzu die Beiträge in PUBLICUS 2014.1, S. 4 und 7, sowie in PUBLICUS 2014.2, S. 22) und die Energieeinsparung. Energieeinsparung ist vor allem im Bereich des Wärmeverbrauchs und der Mobilität möglich. So entfallen rund 40 % des gesamten Energieverbrauchs auf den Gebäudesektor, wovon wiederum rund 90 % durch den Wärmebedarf für Heizung und Warmwasser entstehen. Politisches Ziel ist es deshalb, diesen Energieverbrauch durch energetische Sanierung des Gebäudebestandes radikal zu senken.

Die Energieeinsparverordnung und das erneuerbare Energienwärmegesetz haben inzwischen strenge Anforderungen an Neubauten, aber auch für Sanierungen im Bestand gesetzt. Es zeigt sich aber, dass vor allem die Bestandssanierung nur langsam vorankommt. Momentan werden etwa 0,8 % der Gebäude, die vor 1978 gebaut wurden, pro Jahr energetisch auf den neuesten Stand gebracht. Ein nicht unbedeutendes Hindernis auf dem Weg zur energetischen Sanierung eines Gebäudes sind auch die baurechtlichen Vorschriften. Der Gesetzgeber hat in der Klimaschutznovelle von 2011 versucht, einige der häufigsten baurechtlichen Hindernisse für energetische Gebäudesanierungen aus dem Weg zu räumen. In das Baugesetzbuch wurde dazu ein neuer § 248 aufgenommen. Diese Vorschrift versucht, die Konflikte zwischen dem aus Gründen der Energieeinsparung Wünschenswertem und dem baurechtlich Möglichem zumindest im Bereich des Bauplanungsrechts aufzulösen.

Die bauplanungsrechtlichen Zulässigkeitsparameter des Maßes der baulichen Nutzung, der Bauweise und der überbaubaren Grundstücksfläche hängen ja von den Außenmaßen der Gebäude ab, die bei Wärmedämmung oder bei Aufbringung solarer Elemente verändert werden. So kann die Veränderung der Außenmaße eines Gebäudes durch nachträgliche Wärmedämmungsmaßnahmen dazu führen, dass Baulinien und Baugrenzen nicht mehr eingehalten werden. Änderungen im Dachbereich können die zulässige Höhe der Gebäude tangieren. § 248 BauGB erlaubt in bestimmten Grenzen Abweichungen von den bauplanungsrechtlichen Vorschriften, soweit diese Abweichungen durch Maßnahmen an bestehenden Gebäuden zum Zwecke der Energieeinsparung oder zum Zwecke der Gewinnung von Solarenergie durchgeführt werden. Das Gesetz schränkt allerdings ein, dass nur geringfügige Abweichungen auf diese Weise legalisiert sind.

Neben dem Bauplanungsrecht können energetische Maßnahmen an Gebäuden auch Vorschriften des Bauordnungsrechts tangieren. In erster Linie geht es hierbei um die Vorschriften zu den Abstandsflächen. Nach den Bauordnungen der Länder müssen vor den Außenwänden oberirdischer Gebäude Abstandsflächen freigehalten werden. Diese landesrechtlichen Vorschriften sind durch § 248 BauGB nicht verändert worden. Um auch bei den Abstandsflächen eine größere Flexibilität für energetische Maßnahmen an Gebäuden zu erreichen, hat die Bauministerkonferenz der Länder am 21. 09. 2012 in die sogenannte Musterbauordnung eine Ausnahmevorschrift eingefügt. Die Bundesländer haben diese Regelung ganz oder teilweise übernommen, wie eine Übersicht des im Richard Boorberg Verlag erschienenen Werks Energiewende und Baurecht zeigt.


Dr. Helmut Bröll