Verfassungsrecht • Stimmensplitting • 2011.2

Abgeordnete werden gewählt!


Für die Ausgleichsmandate gibt es keine Stimmzettel


Das Landesverfassungsgericht in Schleswig-Holstein hat mit seiner Entscheidung vom 30.08.2010 ein politisches Erdbeben ausgelöst. Das Epizentrum lag zwar in Kiel. Hier musste der Landtag das zusammengebrochene Wahlrecht unter hohem Zeitdruck neu aufrichten und damit in eine Wahlwiederholung gehen, die schon Ende Februar 2011 stattfinden wird.


Die Erschütterungen reichen aber bis Berlin. Denn die viel strengeren Maßstäbe des Landesverfassungsgerichts in Kiel kann der Gesetzgeber im Bund, der bis zum 30.06.2011 ebenfalls ein neues Wahlgesetz schaffen muss, nicht einfach ignorieren. Wie in Schleswig-Holstein drohen aber auch in anderen Bundesländern weitere „Rückrufaktionen” für die dort geltenden Wahlgesetze mit vergleichbaren Mängeln.


Der Rechtsvergleich endet im Tohuwabohu


Die verschiedenen Regelungen der Ausgleichsmandate in den einzelnen Bundesländern bieten ein verwirrendes Bild. Der Bund kennt dieses Rechtsinstitut nicht. Entstehen Überhangmandate, weil bei einer Partei die aus der Erststimmen-Wahl erlangten Sitze im Parlament diejenigen Mandate übersteigen, die bei der Zweitstimmen-Wahl erzielt wurden, erhält im Bund keine andere Partei irgendeinen Ausgleich zugesprochen. Wieso auch?


Den Ungereimtheiten, die der Bund leichtfertig in Kauf nimmt, versuchen zahlreiche Länder durch Ausgleichsmandate zu entgehen. In Schleswig-Holstein hatte man den Ausgleich gedeckelt, was allgemein als „Teilausgleich” bezeichnet wird. 


Doch ohne Deckelung hätte eine andere Partei die Mehrheit im Parlament erreicht. Die „gedeckelte” Partei ließ sich das nicht gefallen und ging mit einer Organklage gegen das Landeswahlgesetz vor, was zuvor zahlreiche Wähler im Wege von Wahleinsprüchen getan hatten. Wie man inzwischen weiß, wurde das Wahlgesetz des Landes daraufhin verworfen.


Auch in Brandenburg gibt es eine Kappungsgrenze für Ausgleichsmandate. Mehr als insgesamt 110 Mandate werden nicht vergeben. Der Ausgleich beginnt aber erst ab dem dritten Überhangmandat. Die ersten beiden Mandatsüberhänge sind dagegen ausgleichsfrei. In Niedersachsen entspricht die Zahl der Ausgleichsmandate der Zahl der Überhangmandate. Im Saarland fehlt jede Regelung. Deshalb weiß niemand, ob ein Ausgleich stattfinden soll oder nicht.


In Bremen gilt die Listenwahl, unabhängig davon, ob es Überhangmandate gibt oder nicht. Niemand kennt daher das „Endlager”, in dem die bei der Stimmabgabe anfallenden Überhangmandate „entsorgt” werden. Die Regelungen in anderen Ländern bleiben meist nebel- oder lückenhaft. In einigen Ländern findet ein landesweiter Ausgleich statt, in anderen nur in den Grenzen der Wahlbezirke mit Überhangmandaten. Man findet also einen großen Artenreichtum an Regelungen, der hier nur andeutungsweise wiedergegeben wurde.


Der Rechtsvergleich zwischen den 16 Bundesländern und dem Bund endet also in einem von  Hilflosigkeit und Willkür beherrschten Tohuwabohu. Es liegt deshalb nahe, dass die bisherigen Verfassungsklagen Schule machen. Auch anderswo könnten Wähler mit Wahleinsprüchen oder politischen Parteien durch Organklagen ihre Wahlgesetze vor die Landesverfassungsgerichte zerren. Muss man befürchten, dass die Wahlgesetze in Bund und Land umfallen wie die Dominosteine? – Wo ein Kläger, da ein Richter. Mehr weiß man nicht.


Stimmensplitting und Statistik 


Ein Blick in die Statistik hilft, die Wirkung des Wahlrechts mit zwei Stimmzetteln besser zu verstehen, vor allem aber Irrtümer zu vermeiden. Die CSU erreichte 2009 bei der Bundestagswahl in Bayern zwar 3,19 Mio. Erststimmen (48,2 %), aber nur 2,83 Mio. Zweitstimmen (42,5 %). Die Schere zwischen Erst- und Zweitstimmen ging so weit auseinander, dass 3 Überhangmandate entstanden. Überraschend erzielte die SPD 2009 in Bayern mit 1,33 Mio. Erststimmen (20,1 %) und 1,12 Mio. Zweitstimmen (16,8 %) zwar auch einen hohen Erststimmen-Überhang, aber kein Erststimmen-Mandat – und schon gar kein Überhangmandat. 


Die CSU erlangte mit 48,2 % der Erststimmen 100 % der in Bayern verfügbaren Erststimmen-Mandate, während auf die SPD mit einem Fünftel aller Erststimmen (sic!) kein einziges Erststimmenmandat entfiel. Anders als bei den Großparteien war dagegen bei den kleineren ein klarer Zweitstimmen-Überhang zu verzeichnen. Direktmandate erlangten sie daher keine. Eine „Personalisierung” der Zweit- durch die Erststimmen-Wahl findet bei den kleinen Parteien also gar nicht statt! 


Das Stimmensplitting nimmt – im Trend genommen – von Wahl zu Wahl zu. Das lässt sich an der Zeitreihe der Überhangmandate im Bund sehr deutlich ablesen. Gab es bei den vier Urnengängen zwischen 1965 und 1976 bundesweit kein einziges Überhangmandat, wurde das danach anders und sie stiegen in der Tendenz an: 1980 auf 2; 1990 auf 6; 2005 auf 16 und 2009 sogar auf 24. 


Bei den 2009 gleichzeitig abgehaltenen Landtagswahlen ergab sich für Schleswig-Holstein ein ähnliches Bild: So erreichte die CDU 585 Tsd. Erststimmen (36,9 %) und 505 Tsd. Zweitstimmen (31,5 %); SPD 471 Tsd. Erststimmen (29,7 %) und 407 Tsd. Zweitstimmen (25,4 %). Den Erststimmen-Überhang findet man auch hier bei den Großparteien, den Zweitstimmen-Überhang bei den kleinen. Die Überhangmandate gehen an die beiden Großparteien, die kleinen Parteien können auch hier keinen Wahlkreis für sich gewinnen. 


Weil der Pegel beim Stimmensplitting von Wahl zu Wahl steigt, kletterten auch bei den Landtagswahlen in Schleswig-Holstein die Überhang- und Ausgleichsmandate in die Höhe: 1967 auf 4; 1987 auf 5; 1996 auf 6; 2000 auf 10 und 2009 sogar auf 26. Das Stimmensplitting wächst und wächst und wächst. Und jetzt die Preis-Frage: Was passiert, wenn alle Wähler ihre beiden Stimmen splitten? Werden dann alle Mandate zu Überhangmandaten? Und wohin mit den Ausgleichsmandaten?


Es fehlt die Unmittelbarkeit der Wahl


Schuld an der ganzen Misere ist das völlig widersinnige Stimmensplitting beim Doppelstimmrecht mit Erst- und Zweitstimme. Wenn der Wähler beide Stimmen auf zwei verschiedene Parteien aufsplitten darf, kommt dies einer fundamentalen Zweckentfremdung der Doppelstimme gleich, wonach mit der Erststimme die personelle Besetzung auf der  Landesliste festgelegt und mit der Zweitstimme dann die Mehrheitsverhältnisse im Bundes- bzw. Landtag bestimmt werden soll. Man kann nicht mit der Erststimme den Kandidaten einer Partei auswählen und dann mit der Zweitstimme die Landesliste einer anderen – einer Konkurrenzpartei – ankreuzen, auf der man den ausgesuchten Kandidaten gar nicht platzieren kann. Das gibt überhaupt keinen Sinn!


Und noch etwas. Überhangmandate gehen wenigstens noch auf den Willen des Wählers zurück – Ausgleichsmandate nicht! Sie werden nicht vom Wähler selbst, sondern nachträglich erst vom Wahlleiter vergeben. Anders als für die Überhangmandate gibt es für die Ausgleichsmandate ja gar keine Stimmzettel. Ihnen fehlt also die Unmittelbarkeit der direkten Verankerung im Willen des Wählers.


Und dies wiegt schwer, denn die Unmittelbarkeit der Wahl gehört zu den wesentlichen in Art. 38 GG verankerten Wahlgrundsätzen. Die Abgeordneten werden nicht bestimmt. In Art. 38 Abs. 1 Satz 1 GG heißt es ausdrücklich: „Die Abgeordneten (…) werden gewählt” – und zwar mit Stimmzetteln! Darauf weist auch das Bundesverfassungsgericht hin (Beschluss v. 26.02.1998, Az. 2 BvC 28/96 = BVerfGE 97, 317, 323). Sind also alle Ausgleichsmandate schlicht verfassungswidrig, weil sie nicht auf den unmittelbaren Willen des Wählers zurückgeführt werden können? Die Frage stellen heißt sie bejahen.


Der Gesetzgeber in Kiel hatte keine andere Wahl, er musste ein Wahlrecht ohne Mandatsüberhänge schaffen, hat es aber nicht getan. Hätte man nur das Stimmensplitting unterbunden, wie das in meinem Beitrag „Das Stimmensplitting muss weg“ in Ausgabe 2010.2, Seite 26, vorgeschlagen wurde, wäre der ganze Spuk von selbst verschwunden. Stattdessen muss man jetzt mit einer zweiten Runde vor dem Verfassungsgericht des Landes rechnen.


Dr. rer. pol. Manfred C. Hettlage