IT-Praxis • Gesetzgebung • 2011.1

Optimale Rahmenbedingungen gesucht

Plädoyer für eine E-Government-freundliche Gesetzgebung


Der neue Personalausweis und das geplante De-Mail-Gesetz eröffnen für Wirtschaft und Verwaltung vielfältige neue Möglichkeiten, ihr bestehendes Online-Angebot weiter auszubauen. Doch dem Ziel, möglichst viele Verwaltungsdienstleistungen von der Antragstellung bis zur abschließenden Entscheidung der Behörde durchgängig elektronisch anbieten zu können, werden sie uns kaum näherbringen. Denn noch immer erschweren zahlreiche Rechtsvorschriften, die auf herkömmliche, papiergebundene Verwaltungsabläufe zugeschnitten sind, die Entwicklung umfassender E-Government-Lösungen. Damit sich dies ändert, müssen vor allem die zahlreichen Formvorschriften des Verwaltungsrechts auf den Prüfstand gestellt und den heutigen technologischen Möglichkeiten angepasst werden.

Neuer Personalausweis und De-Mail – mehr Sicherheit im Internet

Durch den neuen Personalausweis und das geplante De-Mail-Verfahren wird die Internet-Kommunikation sicherer und zuverlässiger. So können unsere Bürgerinnen und Bürger ihre Identität mit Hilfe der sogenannten eID-Funktion des neuen Personalausweises jetzt auch im Internet eindeutig nachweisen. Dies erhöht die Sicherheit und das Vertrauen in den elektronischen Geschäftsverkehr. Es ist daher zu erwarten, dass sowohl die Privatwirtschaft als auch die öffentliche Verwaltung vermehrt Online-Dienste auf der Basis des neuen Personalausweises entwickeln und bereitstellen werden.

Auch durch das De-Mail-Gesetz, das in Kürze verabschiedet werden soll, verbessern sich die Rahmenbedingungen für eine verlässliche Kommunikation im Internet. Gegenüber der herkömmlichen E-Mail bietet das De-Mail-Verfahren ein deutlich höheres Maß an Sicherheit und Vertraulichkeit beim Versand elektronischer Nachrichten. Zudem wird die Rechtssicherheit im elektronischen Geschäftsverkehr gestärkt, da bessere Nachweismöglichkeiten für den Zugang elektronischer Nachrichten geschaffen werden. Und sofern der Empfänger hiermit einverstanden ist, kann ihm die öffentliche Verwaltung elektronische Dokumente künftig auch per De-Mail zustellen.

Zweifellos gehen von der Einführung des neuen Personalausweises und dem geplanten De-Mail-Verfahren wichtige Impulse für die Weiterentwicklung von E-Government in Deutschland aus. Die rechtlichen Rahmenbedingungen, um den Bürgern und der Wirtschaft durchgängig elektronische Verwaltungsdienstleistungen anbieten zu können, werden hierdurch aber nicht entscheidend verbessert. Was noch immer fehlt, ist ein stimmiges und praxistaugliches Gesamtkonzept für die elektronische Durchführung von Verwaltungsverfahren. Zu Recht weist daher auch der Bundesrat in seiner überwiegend kritischen Stellungnahme zur Ausgestaltung des geplanten De-Mail-Gesetzes darauf hin, dass die Verwaltung den Bürgern künftig zwar Bescheide per De-Mail zustellen könne, diese aber nicht ohne weiteres auf demselben Weg Rechtsmittel dagegen einlegen dürften, weil hierfür nach wie vor die Verwendung einer qualifizierten elektronischen Signatur vorgeschrieben ist. Und auch die Inhaber des neuen Personalausweises werden allein mit der eID-Funktion keine formbedürftigen Rechtshandlungen im Internet vornehmen können, sondern benötigen ebenfalls ein zusätzliches, auf den Ausweis nachzuladendes Signaturzertifikat.

Die Hürde der qualifizierten elektronischen Signatur

Gesetzliche Formerfordernisse, insbesondere die in zahlreichen Vorschriften des Verwaltungsrechts vorgesehene Schriftform für Anträge und Bescheide, sind noch immer ein wesentliches Hindernis für die elektronische Durchführung von Verwaltungsverfahren. Inzwischen ist es zwar in den meisten Fällen rechtlich möglich, die erforderliche papier­gebundene Unterschrift im elektronischen Rechtsverkehr durch eine qualifizierte elektronische Signatur zu ersetzen. Dies würde es an sich ermöglichen, viele formbedürftige Anträge auch heute schon elektronisch zu stellen und Verwaltungsentscheidungen in elektronischer Form zu erlassen. Dennoch hat die weitgehende rechtliche Gleichstellung von gesetzlicher Schriftform und qualifizierter elektronischer Signatur nicht den erhofften Entwicklungsschub für umfassende E-Government-Lösungen gebracht. Im Gegenteil: Der Umstand, dass es im elektronischen Rechtsverkehr bislang keine gesetzlich zugelassenen Alternativen zur qualifizierten elektronischen Signatur gibt, hat sich längst als Hürde für den Ausbau des Online-Angebots der öffentlichen Verwaltung erwiesen. Der Hauptgrund ist die geringe Akzeptanz des umständlichen und mit nicht unerheblichen Anschaffungskosten verbundenen Signaturverfahrens in der Bevölkerung. Noch immer verfügen nur wenige Bürgerinnen und Bürger über die erforderlichen Signaturzertifikate und Kartenleser. Soweit Online-Dienste, die eine Authentifizierung mittels qualifizierter elektronischer Signatur voraussetzen, überhaupt von der Verwaltung bereitgestellt werden, können sie nur von einer kleinen Minderheit genutzt werden. Nach meiner Einschätzung wird sich hieran trotz der Möglichkeit, die erforderlichen Signaturzertifikate auf den neuen Personalausweis zu laden, vorerst wenig ändern.

E-Government-freundliche Rahmenbedingungen schaffen

Um optimale Rahmenbedingungen für die Weiterentwicklung von E-Government in Deutschland zu schaffen, ist es erforderlich, die zahlreichen Formvorschriften des Verwaltungsrechts auf den Prüfstand zu stellen. Ausgangspunkt müssen dabei die gesetzlichen Schriftformerfordernisse für Anträge und Verwaltungsentscheidungen sein. Dort, wo sie – etwa aus Gründen der beweissicheren Verfahrensdokumentation – unverzichtbar sind, sollte untersucht werden, wie sie im elektronischen Rechtsverkehr durch andere Technologien als die qualifizierte elektronische Signatur ersetzt werden können. Beispielsweise könnte in Verwaltungsverfahren, in denen es vor allem auf die zuverlässige Identitätsfeststellung des Antragstellers ankommt, ohne weiteres auf das bisherige Signaturverfahren verzichtet werden. Stattdessen könnte sich der Antragsteller mit der eID-Funktion des neuen Personalausweises ausweisen oder das De-Mail-Verfahren nutzen, für das er schließlich schon bei der Erstanmeldung einen Identitätsnachweis erbringen musste. Zum Ausbau des Online-Angebots der öffentlichen Verwaltung werden diese Möglichkeiten aber erst dann genutzt werden können, wenn sie als Alternativen zur qualifizierten elektronischen Signatur gesetzlich zugelassen werden.

Vor diesem Hintergrund sind Bund und Länder gleichermaßen gefordert, das Verwaltungsrecht in ihrem jeweiligen Zuständigkeitsbereich E-Government-freundlicher auszugestalten – sei es durch Abbau unnötiger gesetzlicher Formerfordernisse oder durch Zulassung neuer technischer Verfahren anstelle der qualifizierten elektronischen Signatur. Im Hinblick auf den Grundsatz der Simultangesetzgebung im Verwaltungsverfahrensrecht ist dabei eine enge, ebenenübergreifende Abstimmung erforderlich. Vielfach sind Verwaltungsvorgänge aber auch durch Bundesrecht vorgezeichnet. Soweit die Länder Bundesgesetze vollziehen, sehe ich den Bund in der Pflicht, möglichst zügig die erforderlichen Anpassungen vorzunehmen. Ich begrüße es daher sehr, dass im Bundesministerium des Innern bereits Überlegungen für ein E-Government-Gesetz angestellt werden, das auch dem Abbau von Formerfordernissen für die elektronische Verfahrensabwicklung dienen soll. Als IT-Beauftragter der Bayerischen Staatsregierung werde ich dieses Vorhaben, wo immer es möglich ist, tatkräftig unterstützen. Denn attraktive und leistungsfähige E-Government-Angebote erfordern optimale rechtliche Rahmenbedingungen.


Franz Josef Pschierer