Demografischer Wandel • Familienpolitik • 2011.2

Auf die Familie kommt es an


Demografischer Wandel erfordert gesetzgeberisches Handeln


Die Geburtenrate in Deutschland ist zwischen 1965 und 1975 innerhalb nur einer Dekade statistisch von 2,5 Kindern je Frau auf unter 1,4 Kinder je Frau gesunken und hat sich seither nicht mehr erholt. Das sogenannte Generationen-ersatzniveau, das maßgeblich für die Reproduktion des Volkes ist, beträgt 2,1 Kinder je Frau; es wird also seit über 30 Jahren um etwa ein Drittel unter-schritten. Gleichzeitig ist die Lebenserwartung der Menschen kontinuierlich gestiegen – sie hat sich seit 1865 von 38,5 (Frauen) bzw. 35 Jahren (Männer) auf heute 90,4 (Frauen) bzw. 84,9 Jahre (Männer) mehr als verdoppelt.


Die Zahl der Bevölkerung Deutschlands sinkt deshalb seit dem Jahr 2003 kontinuierlich. Ohne die erhebliche Zuwanderung aus dem Ausland, die die Bundesrepublik in den letzten Jahrzehnten erfahren hat, wäre die Bevölkerungszahl Deutschlands bereits seit 1972 gesunken. Zugleich verschiebt sich die demografische Altersstruktur. Während die Zahl der jungen Menschen unter 20 Jahren sowie der Anteil der Menschen im Erwerbsalter an der Bevölkerung sinken, nimmt die Gruppe der Rentner über 65 Jahre zu. 



Dieser demografische Wandel wird auch in Zukunft anhalten. Die niedrige Geburtenrate und die aller Voraussicht nach weiter steigende Lebenserwartung der Menschen führen dazu, dass sich der Rückgang und die Alterung der Bevölkerung im 21. Jahrhundert fortsetzen und noch verschärfen werden. Der Anteil der unter 20jährigen Menschen an der Gesamtbevölkerung wird von heute 20 % auf etwa 15 % im Jahr 2050 zurückgehen. Gleichzeitig steigt der Anteil der Menschen über 65 Jahre an der Gesamtbevölkerung von 19 % auf über 30 %. Vergleicht man das Verhältnis zwischen Erwerbsfähigen (20–64) und Menschen im Rentenalter (über 64 Jahre) in den Jahren 2005 und 2050, ergibt sich folgendes Bild: Während im Jahr 2005 61 % der Gesamtbevölkerung erwerbsfähig und nur 19 % im Rentenalter waren, verschiebt sich diese Relation bis zum Jahr 2050 auf 50 % Erwerbsfähige und 30 % Rentner. Betrachtet man die Entwicklung des Verhältnisses zwischen tatsächlich erwerbstätigen Beitragszahlern und Rentnern, bietet sich ein noch düstereres Bild: Betrug das Verhältnis von Beitragszahlern zu Rentenempfängern im Jahr 1960 etwa 4:1, lag es im Jahr 2005 bei 2:1 und schraubt sich bereits bis zum Jahr 2030 weiter herunter auf 1:1. Infolge dieser Entwicklung müssen immer weniger Erwerbsfähige für die immer größer werdende Gruppe der Menschen im nicht erwerbsfähigen Alter aufkommen. 


Mit diesem Befund steht Deutschland zwar nicht allein in der Welt. In den vergangenen Jahren haben nahezu sämtliche europäischen Länder Einbrüche ihrer Geburtenraten erlebt, während die Lebenserwartung der Menschen kontinuierlich zugenommen hat. Deutschland ist aber innerhalb Europa „Vorreiter“ der demografischen Entwicklung und nimmt einen „Spitzenplatz“ ein im Hinblick auf das Ausmaß und die Rasanz des Bevölkerungswandels. In keinem Land brach die Geburtenrate so früh ein, unterschreitet die Geburtenziffer bereits seit so langer Zeit das Generationenersatzniveau und hat die Geburtenentwicklung so nachhaltige Folgen wie in Deutschland. 


Und: Anders als Deutschland ist es einigen europäischen Staaten gelungen, ihre Geburtenraten mittlerweile wieder zu stabilisieren. So liegt die Geburtenziffer in Frankreich heute mit 2,02 Kindern nahezu wieder auf dem Generationenersatzniveau; in Schweden werden heute wieder 1,8 Kinder je Frau geboren und in Dänemark liegt die Geburtenrate aktuell bei 1,7 je Frau. 


Bevölkerungswandel mit gravierenden Folgen für Staat und Gesellschaft


Der Bevölkerungswandel in Deutschland hat gravierende Folgen für den Staat und die Gesellschaft. Um nur einige Bereiche zu nennen: Die demografischen Veränderungen erhöhen die Verschuldung der öffentlichen Haushalte, verändern die Rahmenbedingungen der öffentlichen Daseinsvorsorge und gefährden den sozialen Frieden in der Gesellschaft. Sie bewirken zudem tiefgreifende Veränderungen im Bereich der gesetzlichen Sozialversicherungssysteme, die auf dem intergenerationellen Umlageverfahren beruhen. Durch den Rückgang und die Alterung der Bevölkerung müssen in der gesetzlichen Renten-, Kranken- und Pflegeversicherung immer weniger Erwerbstätige immer mehr Rentner finanzieren, die aufgrund des stetig steigenden Lebensalters immer länger Rentenleistungen beziehen. Diese Veränderung des Generationenverhältnisses wirkt sich unmittelbar auf das Beitragsaufkommen und die Rentenleistungen aus. Durch die Reduzierung der Zahl der sozialversicherungspflichtig Beschäftigten und die infolge der Alterung der Erwerbstätigen sinkende Arbeitsproduktivität wird die Einnahmenbasis der Sozialversicherungen kleiner und die Höhe des Beitragsaufkommens sinkt. Gleichzeitig steigen die Ausgaben für Renten-, Gesundheits- und Pflegeleistungen.


Bleibt die Geburtenziffer in Deutschland bis zum Jahr 2050 auf dem Niveau von 2005 unverändert, steigt die Lebenserwartung von Männern und Frauen bis 2050 um etwa 4 Jahre und bleibt das Migrationssaldo in etwa unverändert, wächst die Summe der Rentenausgaben in Deutschland zwischen 2005 und 2050 von 235,6 Milliarden Euro auf ca. 585 Milliarden Euro. Ökonomischen Modellrechnungen zufolge ist der demografiebedingte Eintritt der Funktionsunfähigkeit der gesetzlichen Rentenversicherung spätestens im Jahr 2035 zu erwarten.


In der gesetzlichen Krankenversicherung erhöhen sich die die Pro-Kopf-Ausgaben für Senioren verglichen mit den Ausgaben für jüngere Menschen von gegenwärtig 8:1 auf 20:1 im Jahr 2040. Die Ausgaben der gesetzlichen Krankenversicherung wachsen von 140 Milliarden Euro im Jahr 2004 um 22 % auf rund 170 Milliarden Euro im Jahr 2040. 


Gleichzeitig reduzieren sich durch den Rückgang der Zahl der (erwerbstätigen) Beitragszahler und die abnehmende Arbeitsproduktivität die Einnahmen der Krankenversicherung bis zum Jahr 2050 um rund 30 %. Die sich durch die gegenläufige Entwicklung von Einnahmen und Ausgaben öffnende Schere gefährdet die Funktionsfähigkeit der gesetzlichen Krankenversicherung. 


Eine ähnliche Entwicklung ist für die gesetzliche Pflegeversicherung zu erwarten, deren Finanzierbarkeit durch den zu erwartenden Anstieg der Zahl der pflegebedürftigen Menschen und die entsprechende Zunahme der Ausgaben der Pflegeversicherung von 17,6 Milliarden im Jahr 2003 auf ca. 33 Milliarden Euro im Jahr 2050 sowie den für den gleichen Zeitraum prognostizierten Einnahmenrückgang von 16,7 Milliarden Euro auf etwa 12 Milliarden Euro gefährdet wird.


Negative Auswirkungen auf die Volkswirtschaft und die Sozialversicherungssysteme


Hinzu kommt, dass sich der demografische Wandel negativ auf das Wachstum der Volkswirtschaft auswirkt. Die niedrige Fertilität in Deutschland dezimiert das Arbeitskräfteangebot und wirkt sich – zusammen mit der Zunahme des Lebensalters der Menschen – negativ auf die Arbeitsproduktivität aus. Gemeinsam sorgen der Rückgang und die Alterung der Arbeitskräfte dafür, dass das BIP, welches im Jahr 2005 1,1 % betrug, bis zum Jahr 2040 auf 0,4 % sinkt. Diese demografiebedingte Schwächung des volkswirtschaftlichen Wachstums gefährdet den gesellschaftlichen Wohlstand und den erreichten Lebensstandard in Deutschland und wirkt sich auf die Finanzierungsgrundlagen der gesetzlichen Sozialversicherungen zusätzlich negativ aus.


Die bevölkerungsbedingten Gefahren für die Volkswirtschaft können ebenso wie die Gefährdung der Sozialversicherungssysteme langfristig nur durch einen Anstieg der Geburten abgewendet werden. Ein Geburtenanstieg erhöhte die Zahl der erwerbstätigen Steuer- und Beitragszahler und vergrößerte gleichzeitig die Generation potenzieller Eltern – er trägt damit langfristig doppelt zur Sicherung der Funktionsfähigkeit der Sozialversicherungssysteme und zu volkswirtschaftlicher Prosperität bei. Nur wenn dauerhaft der Generationenerhalt durch Reproduktion der Bevölkerung gesichert ist, stehen die gesetzliche Renten-, Pflege- und Krankenversicherung auf soliden Beinen und lässt sich volkswirtschaftliches Wachstum sichern. Nur ergänzend versprechen eine Ausschöpfung des Erwerbspersonenpotenzials in Deutschland, vor allem eine Steigerung der Erwerbsquote der Frauen, und eine Erhöhung der Zuwanderung nach Deutschland eine Linderung der Folgen des demografischen Wandels für den Staat und die Gesellschaft.


Ursachen der niedrigen Geburtenrate in Deutschland 


Eine wesentliche Ursache für die seit Mitte der 1970er Jahre konstant niedrige Geburtenrate in Deutschland ist die Unvereinbarkeit von Familie und Beruf in Deutschland. Seit der Mitte des 20. Jahrhunderts sind die Chancen der Frauen im Erwerbsleben gestiegen. Wegen der hiermit verbundenen materiellen und immateriellen Vorteile besteht der Wunsch nach Familie für viele Frauen seit einigen Jahren nicht mehr unbedingt, sondern sie wünschen sich Kinder nur noch unter der Prämisse, dass sie Familie und Beruf miteinander vereinbaren können. Die simultane Verwirklichung von Familie und Beruf, für Paare also das Modell der Doppelverdienerfamilie, wird in Deutschland jedoch durch eine Vielzahl faktischer und rechtlicher Barrieren erschwert. In vielen Städten und Gemeinden Deutschlands stehen nicht genügend Kinderbetreuungsplätze in angemessener Qualität zur Verfügung, die es Frauen ermöglichen, Familie und Beruf miteinander zu vereinbaren. 


Hinzu kommen weit verbreitete Vorbehalte der Gesellschaft gegen erwerbstätige Mütter. Verstärkt werden diese Hindernisse durch die Ehe- und Familienpolitik in Deutschland, der gezielte Anreize für die Verbindung von Familie und Beruf fremd sind und die teilweise sogar die Erwerbstätigkeit von Müttern erschwert, indem sie das Modell der männlichen Alleinverdienerfamilie begünstigt und ökonomische Negativanreize für die Vereinbarkeit von Familie und Beruf setzt.


Diese tatsächlichen und rechtlichen Hürden für die Vereinbarkeit von Erwerbstätigkeit und Familie haben dazu geführt, dass die Geburtenrate in Deutschland seit über 30 Jahren zu den niedrigsten Geburtenraten weltweit gehört und dass die Beschäftigungsquote der Frauen in Deutschland im internationalen Vergleich unterdurchschnittlich niedrig ist. Infolge der mangelnden Vereinbarkeit von Familien- und Berufsleben verzichten viele Frauen entgegen ihrem Wunsch zugunsten des Berufs auf Kinder. 


Gleichstellungsorientierte Ehe- und Familienpolitik erforderlich 


Reformierte man die Ehe- und Familienpolitik in Deutschland und richtete sie konsequent an der Vereinbarkeit von Familie und Beruf für Frauen und Männer – und damit für Elternpaare an dem Modell der Doppelverdienerfamilie – aus, ließe sich die niedrige Geburtenziffer anheben. Gleichzeitig stiege die vergleichsweise geringe Frauenerwerbstätigkeitsquote. Dass eine solche gleichstellungsorientierte Ehe- und Familienpolitik geeignet ist, die Zahl der Geburten positiv zu beeinflussen, haben Länder wie Frankreich, Schweden und Dänemark gezeigt. Frankreich, Schweden und Dänemark, die Mitte der 1960er Jahre ebenfalls erhebliche Geburteneinbrüche erlebten, haben dank einer gleichstellungspolitisch ausgerichteten Familienpolitik, in deren Zentrum eine breite Palette an Hilfestellungen für doppelt erwerbstätige Eltern steht, heute wieder Geburtenraten, die knapp unterhalb des Reproduktionsniveaus von 2,1 Kindern je Frau und weit oberhalb der Geburtenziffer Deutschlands liegen. Gleichzeitig weisen sie im internationalen Vergleich die höchsten Frauenerwerbsquoten auf, die die Frauenbeschäftigungsquote Deutschlands deutlich übersteigen.


Was muss der Staat also konkret tun? Er muss staatliche Maßnahmen, die das tradierte Modell der männlichen Alleinverdienerfamilie fördern, abschaffen und die Vereinbarkeit von Familie und Beruf in den Mittelpunkt seiner Ehe- und Familienpolitik stellen. Unerlässlich hierfür ist der weitere Ausbau der Kinderbetreuung in Deutschland: Für jedes Kind im Alter zwischen 0 und ca. 14 Jahren beiderseits berufstätiger Eltern muss ein Betreuungsplatz bereitstehen, wobei der Betreuungsumfang den gesamten Zeitraum abdecken muss, in dem ein Kind gemessen an seinem jeweiligen Alter während der Arbeitszeit der Eltern betreuungsbedürftig ist. Die hierfür anfallenden Betreuungskosten müssen deutlich stärker als bislang ersetzt werden. Negative Anreize, wie sie von dem in einigen Ländern bereits eingeführten und bundesweit ab dem Jahr 2013 geplanten staatlichen Betreuungsgeld ausgehen (vgl. § 16 SGB VIII), muss der Staat vermeiden. 


In der Ehepolitik müssen Maßnahmen wie das in §§ 26 ff. EstG geregelte Ehegattensplitting, das die Alleinverdienerehe und damit das traditionelle „male breadwinner model“ begünstigt und die Doppelverdienerehe benachteiligt, abgeschafft werden. Das Gleiche gilt für die beitragsfreie Mitversicherung von nicht oder nur geringfügig erwerbstätigen Ehegatten in der gesetzlichen Krankenversicherung (§ 10 Abs. 1, § 3 Satz 3 SGB V) und in der gesetzlichen Pflegeversicherung (§ 25 Abs. 1, §§ 1 Abs. 6 Satz 3, 56 Abs. 1 SGB XI). Beide Maßnahmen fördern nicht die Verbindung, sondern die Trennung von Familie und Beruf und entfalten damit negative Impulse für die Geburtenrate. 


Das Grundgesetz bietet für die Bewältigung des demografischen Wandels durch eine gleichstellungsorientierte Ehe- und Familienpolitik einen geeigneten Rahmen. Die Verfassung bekennt sich in Art. 6 Abs. 1 GG implizit zu dem Ziel, für den Erhalt der Bevölkerung zu sorgen, legt sich mit Art. 3 Abs. 2 Satz 2 GG und Art. 6 Abs. 1 GG im Hinblick auf das Mittel einer gleichstellungsorientierten Familienpolitik zur Verwirklichung des Bevölkerungserhalts fest und belässt dem Staat im Übrigen bei der Bewältigung der demografischen Veränderungen im Wesentlichen freie Hand.


Prof. Dr. Frauke Brosius-Gersdorf